Regiões metropolitanas de volta à pauta: a polêmica ppp de guarulhos mas qual é a pauta?

Em recente e polêmica decisão (ADI n. 2071833-93.2013.8.26.0000), o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo reconheceu, em apertada votação (14 a 11), a inconstitucionalidade de três leis (nº 7.095, 7.096, 7.102) do Município de Guarulhos em face à Constituição do Estado de São Paulo. As normas tratavam (i) da Política Municipal dos Serviços Públicos de Abastecimento de Água e do Esgotamento Sanitário; (ii) a autorização para a contratação de parceria público-privada para a prestação de serviços públicos de transporte, tratamento e disposição final do esgotamento sanitário do município (projeto que já estava em andamento, contando com a contratação da OAS Ambiental) e (iii) a instituição da agência reguladora dos serviços públicos municipais de saneamento básico.

 

A divergência da questão está centrada no que talvez seja o maior entrave jurídico do setor nos últimos anos: a titularidade dos serviços, isto é, a definição do ente responsável pela garantia de prestação do serviço público aos administrados (não somente quem pode, mas quem deve garantir a prestação dos serviços). Estados e municípios entram na briga. A falta de clareza no texto da Constituição sempre dificultou o investimento privado no setor de saneamento, exatamente pelo receio de que o Judiciário frustrasse um projeto no setor. Como visto em Guarulhos, o risco era fundado.

 

Não obstante, lembremos que com a entrada em vigor da Lei nº 11.445, em 2007, ainda que omissa em uma clara definição sobre o assunto, a titularidade municipal começava a se assentar com certa tranquilidade. Isso, contudo, estava claro apenas para municípios isolados, isto é, estamos nos referindo aos municípios que não se inserem em regiões metropolitanas, sem conurbação ou qualquer forma de interação com outros entes federados. Nesses casos de maior proximidade entre municípios ou estado e municípios, a titularidade continua nebulosa. Segundo posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema (ADI 1842) o importante é a existência de estrutura (…) com alguma forma de participação de todos os entes envolvidos (Min. Gilmar Mendes). Contudo, a forma pela qual esse envolvimento ocorrerá, ou mesmo as consequências de sua inocorrência, ainda estão abertas e totalmente indefinidas.

Assim, longe de querer reduzir em breves linhas toda a discussão envolvida no caso de Guarulhos, a questão que se põe é: uma vez inserido na Região Metropolitana de São Paulo, estaria o município de Guarulhos totalmente tolhido de qualquer competência (e do exercício da titularidade) para a prestação do serviço público de saneamento básico? Deve-se considerar, além do já apresentado, ao menos, a inexistência de uma política metropolitana para o saneamento, com participação de todos os municípios envolvidos, e o fato de Guarulhos manter um serviço autônomo de água e esgoto até os dias de hoje, sem contar com a prestação de serviços pela Sabesp (que somente vende água ao município). Esse último ponto é importante, já que o questionamento somente surgiu com a contratação de um projeto estruturado ao município.

 
Nesse cenário complexo, o TJ/SP entendeu que a legislação municipal era inconstitucional, de modo que Guarulhos não poderia exercer individualmente competências de saneamento, sem a participação do Estado de São Paulo nessa empreitada. Esse entendimento, a princípio, é coerente com a posição já definida pelo STF, mas a decisão merece algumas observações críticas.

 

Em primeiro lugar, a análise da corrente vencedora dos Desembargadores está fundada no voto do Des. Evaristo dos Santos (relator do caso). Em suas razões, no entanto, pouco se vê de digressões constitucionais ou mesmo da análise das leis e argumentos aplicáveis ao caso de Guarulhos. A apresentação de diversas citações, na maioria doutrinárias, sobre a distinção entre interesse local e regional e a própria figura da região metropolitana, não expressam com clareza qual a posição do julgador sobre o tema, podendo levar, inclusive, a conclusões contrárias à posição ao final defendida. Deixou-se, portanto, de compreender a constitucionalidade do caso, se as leis questionadas efetivamente implicavam na violação constitucional alegada. Isso porque, nos parece que as leis, como um todo, não seriam inconstitucionais por completo, já que o compartilhamento da competência nas regiões metropolitanas não envolve, necessariamente, toda a disciplina do saneamento. Nesse sentido, o voto do Des. Renato Nalini busca aproximar alguns conceitos não desenvolvidos no voto condutor, como o ponto de mudança do interesse local para regional e a titularidade de certo modo coletiva dos serviços públicos de interesse regional, nas regiões metropolitanas. Dada a objetividade da manifestação do Desembargador, ainda resta insuficiente para compreensão plena do debate.

 

Em resumo: o Tribunal seguiu formalmente a posição do STF, mas deixou de analisar se as leis questionadas efetivamente violavam as normas constitucionais apresentadas e, ainda mais, parece considerar as três leis como um bloco único e indivisível. A inconstitucionalidade de um dispositivo parece, no entender dos julgadores, levar a legislação como um todo (o que o Supremo chama de inconstitucionalidade por arrastamento), ainda que temas diversos estivessem tratados nas normas.

 

Outra questão negligenciada foi a própria organização dos serviços de saneamento atualmente, na qual inexiste diretriz metropolitana para a organização dos serviços na RMSP e também não há prestação estadual (via Sabesp) dos serviços em Guarulhos. Ou seja, deixou-se de considerar que, mantida a situação inerte atual com relação a Guarulhos e inviabilizado o projeto em questão, quem será o responsável pela falta de serviços naquele município?

 

Essa circunstância preocupou o Des. Ademir Benedito, que questionou: “Quer dizer, então, que, se Guarulhos estiver com problemas na captação e destinação de seu esgoto, com saneamento básico deficientes, a prejudicar sua população, facilitando a propagação de doenças, epidemias, etc… [sic.], e o Governo do Estado não tomar providência na respectiva região metropolitana, o prefeito também não poderia fazê-lo?

 

O questionamento é nitidamente pertinente, posto que a solução formal ao caso, simplesmente seguindo a orientação do STF, não resolve o problema cotidiano, a falta de projetos e de ações voltadas ao saneamento básico. Nesse sentido, ainda que potencialmente exista uma violação constitucional formalmente caracterizada, a ausência de um plano aplicável ao caso ou mesmo uma política pública abrangente poderia sustentar a manutenção de dispositivos municipais voltados a suprir a omissão metropolitana e consagrar a prestação dos serviços.

 

A posição supramunicipal conferida aos serviços de saneamento em regiões metropolitanas, portanto, deve ser vista com a devida cautela. No contexto em que discutimos, a mera proposição de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade na busca de solução formal não nos pareceu a mais razoável, na medida em que inexistia contrapartida aparente – no Estado ou na Região Metropolitana – para suplantar o projeto municipal já em andamento, por ação colaborativa regional. Também não foram apresentados aspectos técnicos que pudessem comprometer a política de gestão metropolitana do saneamento.

 

Vale lembrar que o objetivo primeiro da instituição de uma região metropolitana é a colaboração, a coparticipação, a solidariedade entre os entes federativos, para aprimorar a execução das funções públicas comuns. Ou seja, no caso, a simples submissão da questão ao Conselho de Desenvolvimento para avaliação técnica poderia viabilizar o projeto e ratificar sua estruturação. Taxar inconstitucional toda a atividade e esforços tomados até a contratação do Projeto, sem sequer analisar se este estaria adequado à política (se é que existe) metropolitana, parece desvirtuar o foco da discussão.

 

A proposta deveria ser por um trabalho consensual, buscando soluções que pudessem aproveitar o trabalho realizado, com o mote da universalização do acesso, a eficiência e sustentabilidade econômica e a adoção de soluções graduais e progressivas ao saneamento básico.

 

Ademais, a regra matriz que deve permear a gestão de uma Região Metropolitana é a solidariedade e a cooperação entre os envolvidos, o que, ao menos em primeira análise, faltou para ambas as partes no caso concreto. Havendo disponibilidade orçamentária nos cofres de determinado Município para fazer frente à contratação de uma PPP em saneamento, nada deveria impedi-lo, desde que a questão não afrontasse preceito técnico ou outro impedimento à política metropolitana.

 

Todas estas questões estão longe de qualquer resposta correta. De todo modo, pela relevância da questão e a premente necessidade de melhorar a qualidade do serviço público de saneamento no Brasil, a conciliação de interesses deveria ser o objetivo primeiro dos entes federativos, para a própria consecução do interesse público.

 

Por todo o exposto, espera-se, com o presente, contribuir para a reflexão acerca deste importante tema provocando uma discussão sobre a viabilização prática da proposta constitucional do Supremo Tribunal Federal e os desafios que disso poderão decorrer. Vale lembrar que a instituição de regiões metropolitanas é prerrogativa estadual, de forma que ainda em municípios atualmente isolados, sem risco jurídico aparente nesse ponto, mero ato legislativo pode reverter a situação e interferir na política de saneamento (dentre outros serviços) local.