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Postado em: 20/04/2018

Madrona News Infra e Governo – Os desafios da iluminação pública: a questão da CIP

 

Embora a Constituição Federal, em seu artigo 30, inciso V, e artigo 149-A, preveja que a competência para a prestação de serviços da iluminação pública é municipal, na prática, em diversas cidades estes serviços são realizados pelas distribuidoras de energia. Diante desse cenário, em 2010, a Agência Nacional de Energia Elétrica (“ANEEL”) publicou a Resolução Normativa nº 414, por meio da qual se determinou que, até o dia 31 de dezembro de 2014, as distribuidoras deveriam transferir todos os ativos de iluminação pública aos Municípios.

 

A partir desse momento, colocou-se o desafio da forma pela qual os Municípios iriam lidar com essa responsabilidade e prestar serviços de iluminação pública com qualidade e eficiência, já que, como é sabido, a grande maioria dos mais de cinco mil municípios brasileiros sobrevive de repasses dos Estados e da União.

 

A mudança de cenário acabou, portanto, suscitando a questão relativa à forma de financiamento e custeio da iluminação pública. A Constituição dispõe que os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir uma contribuição para custeio do serviço de iluminação pública (“CIP”) e que a cobrança de tal contribuição poderá ser feita por meio da fatura do consumo de energia elétrica.

 

A CIP foi instituída em 2002 e incluída na Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional nº 39. A ideia era substituir a extinta taxa de iluminação pública (“TIP”), julgada inconstitucional pelo STF (e.g. Súmula Vinculante nº 41), considerando que taxa, segundo as regras tributárias, remunera serviço público uti singuli, ou seja, aquele mensurável individualmente. Os serviços de iluminação pública, no entanto, pertencem à categoria dos serviços uti universi, de modo que seu uso pela população não pode ser mensurado para cada cidadão.

 

Embora a CIP tenha se originado do questionamento do regime jurídico de outro tributo, sua própria natureza também é bastante discutida. Há quem a categorize como imposto, mesmo sendo um tributo vinculado, o que desvirtuaria a lógica dos impostos que são, necessariamente, não vinculados. Há, ainda, quem a intitule como taxa – a despeito da questão apresentada acima. Por fim, existem aqueles que a chamam de contribuição social ou contribuição de intervenção no domínio econômico, entre outras denominações. Fato é que a CIP é um instituto sui generis[1], seja pela forma pela qual foi instituída – emenda constitucional – seja pela dificuldade de sua classificação dentro da ordem tributária.

 

Visto que nem a natureza do tributo é pacífica, fica mais fácil entender todos os debates envolvendo a CIP. Como já mencionado, a Constituição Federal dá poderes aos Municípios para que esses, mediante edição de leis municipais, regulem a instituição e cobrança da contribuição. Daí deriva o primeiro ponto de atenção: cada um dos municípios pode instituir diferentes meios de cobrança, base de cálculo, fato gerador, entre outras questões. E é exatamente isso o que acontece.

 

A questão da base de cálculo talvez seja uma das mais polêmicas e ilustrativas. Há municípios que definem tarifas fixas mensais para diferentes tipos de consumidores, como em São Paulo, que divide os consumidores entre residenciais e não residenciais. Contudo, existem outros, como São José, em Santa Catarina, que estabelecem como base de cálculo o consumo de energia elétrica. Assim, definiram-se alíquotas, de modo que, quanto maior o consumo de energia elétrica da unidade, maior a CIP. Esse critério é bastante questionável, considerando que o consumo de energia não necessariamente reflete o uso da iluminação pública pelo contribuinte, que é, na verdade, imensurável. Dessa forma, critérios que não tentem fazer distinção pela quantidade de uso da iluminação são os mais aconselháveis. Contudo, o Supremo Tribunal Federal já decidiu sobre o tema e julgou constitucional a lei do Município de São José, entendendo que o consumo de energia tem relação com a capacidade contributiva. Dessa forma, quem tem uma conta de luz mais alta, poderia pagar mais e, assim, contribuir mais com a iluminação pública do Município.

 

Além desses dois critérios mencionados, ainda existem municipalidades que estabelecem como base de cálculo a área territorial do imóvel ou gastos com iluminação pública no ano anterior, o que, ao nosso ver, não parece adequado, já que tais custos podem variar por diversos motivos, como o adensamento da cidade e a necessidade de investimentos.

 

Sobre a questão dos investimentos, válido mencionar que o uso da CIP para custeio de investimentos foi declarado assunto de repercussão geral pelo STF, no âmbito do Recurso Extraordinário nº 666.404. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por seu turno, já se manifestou nos autos da Apelação nº 959.901-5/9-00 e da Apelação nº 688.132.5/9-00 contra a possibilidade da CIP ser usada para custear investimentos nos ativos e serviços de iluminação pública. Trata-se de tema de relevante importância, principalmente quando pensamos em municípios que contratam Parcerias Público-Privadas para a prestação dos serviços, tendo em vista que, se o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo prevalecer, o parceiro privado, que tem obrigação de realizar investimentos, não poderia ser remunerado pela CIP.

 

Outra questão de suma importância é o papel das distribuidoras na arrecadação da contribuição. Quando da transferência dos ativos de iluminação públicas, diversos Municípios firmaram convênios com as distribuidoras por meio dos quais, mediante o pagamento de uma taxa administrativa, a distribuidora recolheria a contribuição na conta de luz e repassaria os valores ao município. Contudo, em razão da cobrança das taxas, as prefeituras vêm alterando essa situação e atribuindo, em lei, a responsabilidade tributária pela arrecadação da CIP às distribuidoras de energia. Isso significa que as empresas passam a ser responsáveis por eventuais inadimplementos dos consumidores, ou seja, valores eventualmente sonegados devem ser cobertos por essas companhias. Outra vez, a situação acaba distorcida.

 

O Município de São Paulo foi o primeiro a aplicar tal prática ao editar a Lei Municipal nº 14.125/2005, que, além de imputar a responsabilidade tributária pela arrecadação da CIP à empresa distribuidora, revogou artigo da Lei nº 13.479/2002, que dispunha sobre a celebração de convênio entre a Prefeitura e a distribuidora para a arrecadação da contribuição. Desde então, a distribuidora local vem tentando, sem sucesso, reverter a situação no Judiciário. Em 2011, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Apelação nº 9151625-84.2007.8.26.0000, julgou constitucional o dispositivo da lei paulistana atribuindo responsabilidade tributária à empresa. O processo está em sede de recurso no Superior Tribunal de Justiça, aguardando decisão.

 

Imputar à distribuidora a responsabilidade tributária pela arrecadação da CIP não faz sentido. Isso porque os serviços prestados pela distribuidora de energia elétrica não se confundem com os serviços de iluminação pública, de titularidade do Município. O papel da distribuidora nesse contexto é apenas instrumental, considerando que a Constituição Federal previu que a cobrança da contribuição poderia ser realizada por meio da fatura do consumo de energia elétrica (serviços de titularidade da União,) – embora alguns Municípios optem pela cobrança da CIP por meio do IPTU. Pelo simples fato de as distribuidoras terem o controle das faturas, os Municípios podem realizar convênios com essas empresas para que a arrecadação da contribuição se dê de maneira mais organizada e simplificada, sendo que a atuação da distribuidora não se relaciona em nada com a prestação de serviço público de iluminação pública. Por isso mesmo, o repasse dos custos dessa cobrança pela conta de luz é razoável, vez que se trata de ônus alheio à atividade de distribuição de energia elétrica.

 

É inviável pensar que, caso um contribuinte deixe de pagar a CIP, a distribuidora deveria se responsabilizar por esse valor e repassá-lo de qualquer forma ao município, já que a empresa figura apenas como meio de arrecadação. Essa situação poderia onerar as distribuidoras que, pelo fato de não poderem repassar esses valores às tarifas por elas praticadas – em decorrência do contrato de concessão firmado com a ANEEL – deveriam arcar com custos adicionais, o que poderia piorar a qualidade da prestação dos seus serviços e prejudicar sua relação com a agência reguladora. A Associação Brasileira de Distribuidoras de Energia Elétrica prevê que, caso o custo médio para arrecadação da CIP seja de R$ 1 real por unidade, o potencial de impacto nas distribuidoras chegaria a R$ 80 milhões por mês.

 

Diante do exposto, torna-se clara a dificuldade no país de se estabelecer um modelo seguro para a prestação dos serviços de iluminação pública, considerando que a principal forma de financiamento desses projetos está ainda envolvida em uma teia de questionamentos, o que depõe contra a viabilidade destes projetos e compromete potencialmente seu sucesso. É necessário, portanto, trabalhar com seriedade na pacificação do assunto, alinhamento de entendimentos e ordenação de um ambiente jurídico-institucional seguro para a realização do investimento e prestação de serviços públicos tão relevantes à população.

 

[1] Vide acórdão do STF (RE nº 573.675-0).