Balanço Infraestrutura 2016 

capa

 

clique e baixe a versão em pdf

 

INTRODUÇÃO

 

Em 2016, novamente, o setor de infraestrutura foi alvo de pouquíssimos investimentos, ainda em decorrência da crise econômica e política, resultando em poucas oportunidades de projetos. Os escândalos de corrupção também afastaram a atuação dos grandes players do setor. No entanto, diferentemente do que vimos em 2015, os movimentos ocorridos em 2016 parecem caminhar para uma direção mais otimista ao setor.

 

A crise política e econômica vivenciada teve seu ápice com a confirmação do impeachment da então presidente Dilma Rousseff. A partir desse momento, o atual governo, liderado pelo presidente Michel Temer, buscou trabalhar no aprimoramento do ambiente jurídico e regulatório, em temas como a concorrência entre os players existentes e transparência na Administração Pública, o que há muito esperávamos.

 

Ao final do ano de 2016, tivemos anúncios de projetos a serem licitados. A boa notícia é que, diferentemente do que estávamos vendo, esses anúncios não nos parecem simples palavras em apresentações. As oportunidades parecem concretas, calcadas no bom planejamento e ambiente jurídico e regulatório mais adequado.

 

Desde a publicação da Medida Provisória nº 727, agora convertida na Lei nº 13.334/2016, que instituiu o Programa de Parcerias e Investimentos, às mudanças pontuais nos setores de infraestrutura, nas próximas páginas descrevemos brevemente nossa visão sobre 2016, e porque entendemos que os próximos anos nos parecem mais otimistas.

 

PPI

 

O processo de saída da presidente Dilma Roussef deixou em aberto o destino dos projetos anunciados no âmbito do Programa de Investimento em Logística (“PIL”). O novo Governo, conforme já destacado, pareceu ter se debruçado sobre a questão e divulgou rapidamente um novo programa de investimentos em infraestrutura, o Programa de Parceria de Investimentos (“PPI”) regulamentado pela Lei nº 13.334/2016 e Decreto nº 8.791/2016, para o qual destacamos um capitulo desse documento, diante de seu condão para viabilizar melhores projetos no setor de infraestrutura.

 

O PPI, muito embora intitulado de programa, deve ser tido como uma efetiva instituição do Governo Federal destinada a fortalecer o setor de infraestrutura através de políticas e programas coordenados por sua Secretaria, subordinada diretamente ao Presidente da República. No âmbito do PPI, foi divulgado o Projeto Crescer, que reuni os projetos a serem licitados, em uma das frentes para o desenvolvimento do setor de infraestrutura.

 

No âmbito do PPI, portanto, e após intenso  debate entre ministérios, agências reguladoras, bancos públicos, e outros setores interessados, algumas questões que geravam problemas no passado foram discutidas e alteradas, visando à retomada de investimentos no setor de infraestrutura.

 

Nesse sentido, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (“BNDES”) reviu sua política de financiamento – sem qualquer sustentabilidade econômica há tempos – e restringiu sua participação de acordo com o setor. Para aeroportos, 40%; rodovias, 50%; e saneamento básico, 80%. Nota-se preocupação especial do governo no setor de saneamento, o que é positivo, considerando o sistema de saneamento extremamente carente do país, como consta em indicativos do setor. Diante da revisão da atuação do BNDES como financiador, esse é o momento para estimular o setor privado, os bancos privados e o mercado de capitais do País, que precisam ocupar seu lugar nesse cenário.

 

Ainda, extinguiu-se a figura do empréstimo-ponte, adquirido para dar impulso no início da execução do projeto. As companhias precisarão, assim, contrair empréstimos de longo prazo desde o início, o que, por um lado, exige maior negociação, mas, por outro, traz mais segurança ao projeto. Há também preferência pelo financiamento através de emissão de valores mobiliários, em especial as debêntures de infraestrutura, que poderão ser subscritas por bancos públicos até o limite de 50%. Nesse sentido, foi publicado o Decreto nº 8.874/2016, por meio do qual foram regulamentados os projetos de investimento na área de infraestrutura considerados como prioritários para fins dos benefícios fiscais da Lei nº 12.431/2011.

 

Além da Lei nº 13.334/2016 e do Decreto nº 8.791/2016, a regulamentação do PPI conta com Resoluções do Conselho do PPI responsáveis por listar os projetos de cada setor e definir novas regras para esses projetos. A Resolução nº 1 trouxe algumas novidades e fixou outras questões antes já utilizadas, no intuito de aprimorar o resultado das licitações. O licenciamento ambiental ou a obtenção de diretrizes ambientais, por exemplo, a depender do objeto do contrato, deve acontecer antes do início do certame como condição de existência da licitação. Essa é uma questão extremamente relevante para o sucesso dos projetos, tendo em vista que o licenciamento ambiental é um dos pontos de maior entrave.

 

Outra novidade positiva foi a extensão do prazo entre a publicação dos editais e recebimento das propostas para 100 (cem) dias, o que viabiliza um maior tempo de análise e estudo das minutas divulgadas, bem como pode ter o condão de ser mais atrativo para os players do setor, aumentando a competitividade do certame. Ainda, demostrando o interesse em atrair investidores estrangeiros, todos os editais serão publicados em português e em inglês.

 

Em relação aos projetos inseridos no no PPI, no âmbito do Projeto Crescer, foram apresentados 34 (trinta e quatro), distribuídos entre os setores de transporte, energia e mineração. Destacamos o setor minerário nesse capitulo, tendo em vista ser a primeira vez que tem sua inclusão em programa de concessões. Foram incluídas quatro jazidas para lavra mineral, de titularidade da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (“CPRM”). São elas: fosfato de Miriri (PB/PR), cobre, chumbo e zinco (TO), carvão de Candiota (RS) e cobre de Bom Jardim (GO). Todos os empreendimentos já possuem licença ambiental, aumentando bastante o interesse nos ativos. Esperam-se os editais para o primeiro semestre de 2017 e a licitação para o segundo semestre.

 

Quanto aos demais projetos anunciados, discorremos a respeito em capítulos próprios.

 

Com o PPI, o governo federal olha para o futuro e sinaliza a criação de um ambiente propício para o desenvolvimento da infraestrutura do país. Contudo, se fazia necessário revisitar as atuais concessões que estão sofrendo sem investimentos, seja por causa do envolvimento das concessionárias na Operação Lava Jato, seja pelo impacto causado pela crise econômica no planejamento de demanda desses projetos.
Nesse sentido, em novembro, foi publicada a Medida Provisória nº 752, que trata da matéria. Regulou-se: a prorrogação, a prorrogação antecipada e a relicitação de contratos de parceria com a iniciativa privada, visando novas condições contratuais. Essas ferramentas só serão aplicadas aos projetos especificamente indicados para esse fim no âmbito do PPI.

 

A prorrogação, sendo ela antecipada ou não, só é aplicável aos setores rodoviário e ferroviário. A lógica desse mecanismo é a inclusão de novos investimentos com a prorrogação do prazo de vigência do contrato. Tanto o contratado como o Poder Concedente podem requerer a prorrogação contratual, desde que essa esteja prevista no contrato original ou no edital. A especificidade da prorrogação antecipada reside no fato de só poder ser aplicada aos contratos cujo prazo de vigência esteja entre 50 e 90% do prazo fixado no contrato original. Ainda, a prorrogação antecipada está condicionada a critérios de execução mínima do projeto, a depender do setor.

 

A relicitação, por sua vez, é aplicável aos setores rodoviário, ferroviário e aeroportuário. Aqui, a intenção é assegurar a continuidade da prestação do serviço. Diferentemente das prorrogações, a relicitação só pode ser requerida pelos contratados. Na prática, a relicitação se dá por meio da celebração de um termo aditivo, no qual poderá constar obrigação do novo contratado pagar as indenizações devidas ao antigo contratado, abatendo desse valor as multas e eventual outorga devida. Além disso, o novo contratado pode se responsabilizar pelos valores devidos aos financiadores, provenientes das indenizações pagas pelo Poder Concedente. A MP ainda exclui das novas licitações o contratado original ou a Sociedade de Propósito Específico (“SPE”) responsável pela execução do projeto e os acionistas da SPE titulares de, no mínimo, 20% do capital votante. Esse grupo de empresas não poderá, ainda, integrar consórcio participante da relicitação ou ter capital social em empresa participante da nova licitação ou na nova SPE constituída para executar o empreendimento relicitado.

 

A MP nº 752 tenta solucionar o entrave dos projetos já licitados, em andamento, que enfrentam dificuldades financeiras na sua continuidade, e, assim, recuperar importantes projetos que se encontram em situação de precariedade. Válido ressaltar que a MP ainda pende de conversão em lei, muito embora já possa surtir efeitos por 60 dias, prorrogáveis por igual período. O PPI, com normas claras e estruturadas, traz maior segurança jurídica ao setor, o que atrai investimentos privados, extremamente necessários no contexto atual e volta o país para os projetos futuros. Assim, a dupla PPI e MP nº 752 sinaliza preocupação real do governo federal com o setor de infraestrutura e a criação de um ambiente regulado e juridicamente seguro que possa voltar a atrair parceiros privados. Tudo isso faz com que a previsão para 2017 seja bastante animadora. Mais adiante, serão feitos novos comentários sobre as normas, de acordo com o setor de análise.

 

Muito embora as medidas em curso sejam otimistas, a confirmação da orientação dada ao rumo do crescimento do setor de infraestrutura, apenas poderá ser averiguada na medida em que os projetos forem divulgados e licitados.

 

PROJETOS

 

O ano de 2016 foi marcado por convulsões políticas e agravamento da crise econômica. Foi o ano do impeachment, da atuação incisiva da Operação Lava Jato, dos escândalos de corrupção, entre outros fatores que trouxeram instabilidade política e econômica ao país. Em suma, foi um ano de desconstrução, necessário para que seja possível, no futuro, construir um ambiente estável em que o país possa voltar a crescer em todos os seus aspectos.

 

Nesse contexto, os investimentos em infraestrutura, e, em especial, em parcerias público-privadas (“PPP”), foram tímidos. A aposta feita de que 2016 seria um ano de desenvolvimento dos projetos anunciados no Governo Dilma por meio do Programa de Investimento em Logística (“PIL”) não se concretizou. Devido à crise fiscal dos Estados e ao corte orçamentário envolvendo Estados e União, grandes projetos foram deixados no segundo plano.

 

2016 foi, então, o ano das PPP municipais. Dos 10 (dez) contratos de PPP celebrados esse ano, todos foram no âmbito dos Municípios. Nesse contexto, as PPP de Iluminação Pública ganharam, enfim, destaque e o que era aposta para 2015 se concretizou em 2016. Das 10 (dez) PPP firmadas, 5 (cinco) são de Iluminação Pública – Mauá (SP), Goianésia do Pará (PA), Belo Horizonte (MG), São José de Ribamar (MA), Guaratuba (PR). Entretanto, a grande expectativa do ano, a PPP de Iluminação Pública do Município de São Paulo, cujo projeto era tido como o mais expressivo devido ao grande número de pontos de iluminação, não logrou êxito, diante da perda de interesse dos players, causada pela retirada da garantia da contraprestação pública, bem como por questionamentos pelos tribunais.

 

Embora tenha havido avanço expressivo no setor, a previsão era mais animadora, considerando que em 2015 foram publicados 31 (trinta e um) Procedimentos de Manifestação de Interesse (“PMI”) com esse objeto.

 

As outras 5 (cinco) PPP estão no âmbito da infraestrutura social. O Município do Rio de Janeiro foi responsável pela concessão do Jardim Zoológico, primeira PPP com esse fim no Brasil. Esse exemplo promete ser usado como parâmetro para outros entes que já indicaram interesse em conceder seus zoológicos, como é o caso do Estado do Rio Grande do Sul e de Belo Horizonte. Por fim, foram celebradas 3 (três) PPP de resíduos sólidos, em Cabreúva (SP), Taubaté (SP) e Caucaia (CE) e 1 (uma) de saúde em Belo Horizonte.

 

Os Estados, diferentemente do que vinha acontecendo, não conseguiram concretizar nenhum projeto e a União manteve seu índice de apenas 1 (uma) PPP celebrada desde a regulamentação do instrumento pela Lei nº 11.079 em 2004. Em comparação ao ano passado, houve uma mudança significativa no perfil das contratações, como pode ser visto no gráfico abaixo:

 

Desde 2013 as PPP Estaduais eram maioria. Mesmo que em 2015 essa proporção tenha diminuído em relação ao período anterior, o ano terminou com 7 (sete) contratos no âmbito estadual e 4 (quatro) no municipal. Diante disso, pode-se dizer que 2016 foi um ano de projetos pequenos, com relevância local.

 

A perspectiva para 2017 é que esse cenário continue, tendo em vista que terão início os novos mandatos municipais, com muitas promessas para se valer do mecanismo como combate à crise fiscal e financeira. Em contrapartida, não temos muita esperança de que os Estados venham a aumentar as contratações, vez que a esfera administrativa será palco de disputas eleitorais para 2018.

 

A novidade é a previsão de crescimento no número de PPP na área ambiental, como contratos de conservação de unidades de conservação. Para que isso seja possível, a legislação desse setor está sendo requintada. Exemplo disso é a Lei nº 16.260/2016, editada pelo Estado de São Paulo, em que são listadas 25 (vinte e cinco) unidades de conservação que podem ser objetos de concessão nos próximos anos.

 

Em referência ao período, gostaríamos de fechar esse capitulo com uma crítica a uma decisão do STJ. Como sabemos, as garantias da contraprestação pecuniária estão entre os grandes diferenciais das PPP, mas também como um dos temas mais emblemáticos.

 

Nesse sentido, o mecanismo foi alvo de mais debates no âmbito da concessão administrativa no setor de saneamento do município de Rio das Ostras/RJ. A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça deu razão ao município, mantendo a aplicação de Lei Municipal nº 1.890/2015, cujo objetivo é limitar o fluxo dos valores utilizados como garantia da concessão. O processo ainda está em curso e pode ter nova reviravolta, mas entendemos que essa decisão pode estabelecer péssimo precedente para projetos de PPP, tornando os mecanismos de garantia eivados de insegurança jurídica, o que, por sua vez, pode tornar os projetos de PPP menos atrativos.

 

Em suma, 2016 foi um ano de poucos e pequenos projetos. Espera-se que em 2017 o governo federal, por meio das medidas econômicas e do PPI, consiga criar um ambiente estável e que as parcerias entre os setores público e privado possam ajudar o país a se recuperar da crise.

 

SANEAMENTO

 

Talvez seja possível afirmar que o ano de 2016 ficará marcado como sendo um ano de promessas e sonhos para o setor de saneamento básico. A inovação causada pela participação do capital privado e a perspectiva de novos projetos pautaram os principais acontecimentos do setor, transmitindo um sentimento de esperança quanto ao seu desenvolvimento. Os motivos desse sentimento foram diversos.

 

Uma das razões mais expressivas consiste no sucesso das aquisições de ativos que aqueceram o mercado de saneamento. Como exemplos, citamos a aquisição, pelo fundo Brookfield, do controle societário da Odebrecht Ambiental, bem como as operações envolvendo a Aegea e a Sonel Engenharia (Saneamento Serra Ambiental S.A.) e a Serrana Águas Ltda.

 

Além dessas operações, e seguindo a deixa da Saneatins no ano passado, outros projetos lograram êxito em se qualificar como prioritários, facultando a emissão de debêntures incentivadas (as chamadas debêntures de infraestrutura). Foi o caso da Águas de Primavera S.A.; Saneamento Básico de Pedra Preta S.A.; e Águas de Campo Verde S.A. Vale lembrar, contudo, que a partir do Decreto nº 8.874/16, os projetos incluídos no âmbito do PPI, como os de saneamento, são automaticamente tidos como prioritários para emissão de debentures de infraestrutura, não mais dependendo de autorização ministerial.

 

Outro ponto que merece destaque foi a superação, pela Cab Cuiabá, empresa controlada pela CAB Ambiental, do Grupo Galvão, das discussões acerca do processo de intervenção de sua concessão junto ao município de Cuiabá/GO. A concessionária não só afastou a intervenção, como também repactuou seu contrato, renegociando investimentos para garantir o cumprimento do contrato.

 

Para completar o clima, o governo federal, por meio do BNDES, estabeleceu programa para auxiliar estados a fortalecerem o setor de saneamento, trabalhando especificamente junto às respectivas companhias estaduais, seja para novas concessões, seja para venda de ativos e privatizações. Esse programa corre em paralelo ao PPI, sendo que 18 (dezoito) estados já teriam aderido à proposta*1, com estágios diferentes de negociações.

 

Pelo exposto, é certo que o balanço do ano aparenta ter sido positivo. Contudo, é importante ter em mente que também houve desafios, alguns dos quais, velhos conhecidos do setor de saneamento.

 

Os planos de saneamento e de resíduos sólidos estão dentro deste grupo. O prazo para elaboração de planos de saneamento foi prorrogado, em 30 de dezembro de 2015, pelo Decreto nº 8.629/2015. Agora, o prazo se encerra somente em 31 de dezembro de 2017. O prazo para elaboração de planos de resíduos sólidos segue sem tanta sorte, tendo se esgotado há algum tempo. Ademais, considerando que muitos desses planos devem ser revistos em períodos de até 4 anos, o final de 2016 traz a oportunidade, sobretudo no segmento de saneamento, para adequação de documentos em desacordo com a legislação.

 

Por fim, a subconcessão de Teresina/PI, mencionada no último balanço, também foi um desafio. Apesar de ter sido anunciada ainda em 2015, o projeto passou o ano todo sem conseguir celebrar o respectivo contrato. Foram enfrentadas várias batalhas judiciais, inclusive com discussão na justiça do trabalho acerca do paralelo entre a subconcessão e a terceirização de atividade fim da estatal de saneamento do Piauí. Atualmente, o contrato ainda não foi assinado. A licitação está paralisada, pendente de resposta do Tribunal de Contas do Estado em função de representação de uma das licitantes.

 

LOGÍSTICA E TRANSPORTES

 

A partir da confirmação de Michel Temer como presidente, um dos seus primeiros atos foi a publicação da MP nº 726, agora convertida na Lei nº 13.341/2016, que alterou a organização da Presidência da República. Com relação ao setor em análise, final e felizmente, tivemos a centralização da gestão e planejamento, com a criação do agora Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil.

 

A pluralidade dos agentes envolvidos, a nosso ver, era um dos principais motivadores para o cenário caótico do setor, de modo que a consolidação foi muito bem recebida pela equipe. Isso porque, diante do antigo cenário, notamos a precariedade do planejamento coordenado e sistêmico da infraestrutura de transportes o que, por sua vez, trazia consequências danosas para a exploração e acesso aos demais modais de transporte, resultando em projetos esparsos que não visavam a uma cadeia logística ordenada, extremamente necessária para o adequado escoamento de mercadorias e, consequentemente, crescimento econômico do país.

 

Além disso, os projetos incluídos no PPI demonstram a prioridade do governo para o setor de logística, que certamente é um dos mais carentes de investimento, mas que também é, conforme destacado acima, um dos principais setores para acelerar o crescimento da economia do país, tendo em vista que os entraves logísticos e seu alto custo dificultam as operações de importação e exportação, diminuindo o ritmo econômico.

 

Nesse sentido, também cumpre destacar que a muito aguardada MP 752/16 foi publicada, prometendo trazer novas oportunidades de investimento ao setor de transportes (rodovias, ferrovias e aeroportos), na medida em que autoriza a renovação (com investimentos) ou relicitação de projetos em andamento. No entanto, sua conversão em lei ordinária ainda está pendente, e já há discussões jurídicas sobre seu conteúdo e legalidade. Por exemplo, estudo da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados que indica que está em desacordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) pela ausência de estimativas sobre seu impacto sobre as contas públicas.

 

Passemos para os setores individualizados e seus principais acontecimentos.

 

PORTOS

 

A expectativa para investimentos no setor portuário era grande, com muitos anúncios de projetos para arrendamento e terminais privados, como por exemplo as esperadas áreas no Porto Organizado do Pará, em terminais de granéis sólidos minerais e vegetais. No entanto, diante do pouco aprofundamento e incoerências nos estudos, a então SEP e ANTAQ suspenderam o procedimento licitatório para rever as condições então estabelecidas. Após isso, diante de todos os acontecimentos da política nacional em 2016, apenas no fim do ano, tivemos movimentos no setor portuário.

 

Primeiramente, em novembro, foi publicado o Decreto nº 8.916, que incluiu terminais portuários ao escopo do PPI. Os projetos incluídos foram o Terminal de Trigo do Rio de Janeiro (recentemente publicado), Estado do Rio de Janeiro e Terminais de Combustíveis de Santarém (STM 04 e STM 05). Com relação a esses últimos, a ANTAQ publicou no início do mês de dezembro, os editais de licitação, cuja licitação apenas ocorrerá em fevereiro de 2017, respeitando a extensão de prazo entre a publicação do Edital e a apresentação das propostas, buscando atrair um maior número de investimentos.

 

Além disso, o Diretor Geral da ANTAQ assinou a renovação antecipada dos arrendamentos do Terminal de Contêineres (Tecon) do Porto de Salvador (BA) e do Terminal de Fertilizantes (Fospar S/A) do Porto de Paranaguá (PR), prorrogando a relação por mais 25 anos, com a previsão de investimentos da ordem de R$ 849,5 milhões, o que é muito positivo para o crescimento do setor.

 

Quanto aos Terminais de Uso Privado, em 2016 foram assinados 5 contratos de adesão, nas regiões de São Luiz (MA), Porto do Açu (RJ), Canoas (RS), Aracruz (ES) e Candeias (BA), cujos investimentos previstos atingem a monta de cerca de R$ 2 bi. Ainda nesse contexto, também foram definidas as poligonais dos portos organizados de Paranaguá (alvo de disputas judiciais no passado), Porto Velho e Vitória, cuja definição tem o condão de atrair novos investimentos em terminais privados, diante da legislação vigente. A definição da poligonal do Porto de Manaus foi objeto de consulta pública encerrada em julho, de modo que em breve poderemos ter a definição.

 

Por fim, tema muito relevante e emblemático no setor, a dragagem também foi objeto de projetos, sendo que o Porto de Santos contratou obra na monta de R$ 72 milhões. Vale destacar que o Porto de Santos é o principal escoador de mercadorias nacionais, e que a dragagem é um limitador para a atracação de embarcações maiores e, consequentemente, reduzir os custos logísticos no país.

 

Ainda sobre dragagem, por muitas vezes e por muito tempo esquecidas pelos governos em geral, as hidrovias esporadicamente voltam à pauta dos investimentos. Foram licitadas obras de dragagem na Hidrovia do Madeira, que compreende o trecho fluvial de Porto Velho/RO até a confluência do rio Madeira com o Amazonas. A expectativa com os investimentos é garantir a navegabilidade da hidrovia, visando à segurança e à eficiência no transporte de cargas e de passageiros na região.

 

RODOVIAS

 

Com relação ao setor das rodovias, assim como no setor portuário, 2016 foi um ano mais tímido para o setor que, historicamente, é o mais maduro e mais conhecido dos investidores. No início do ano, alguns projetos foram divulgados, mas, com a cominação do impeachment, foram deixados de lado.

 

Destaque se deu para projetos estaduais. O Estado de São Paulo anunciou nova rodada de concessões, a ser licitada pelo critério de maior valor de outorga, como é de praxe do estado e tem tido bons resultados. Até o momento, foram publicados dois editais para exploração de rodovias paulistas: lote Florínea-Igarapava e lote Franca-Itaporanga (Rodovia dos Calçados), também respeitando a extensão de prazo entre a publicação do Edital e a apresentação das propostas, buscando atrair um maior número de investimentos.

 

O Estado do Rio Grande do Sul publicou a Lei nº 14.875/2016, que autoriza o Poder Executivo a conceder serviços de exploração de rodovias e infraestrutura de transportes terrestre. Isso demonstra interesse no desenvolvimento de um ambiente jurídico institucional propício ao desenvolvimento dos projetos. No entanto, ainda está pendente a publicação de Decreto regulamentador da norma, estabelecendo marco regulatório das concessões rodoviárias do Estado, para a boa regulação das concessões e, consequentemente, maior segurança às partes.

 

Com relação a projetos federais, foi publicado o Decreto nº 8.916, que incluiu trechos rodoviários*2 no PPI, de modo que, em breve, poderemos ter novos projetos no setor.

Cumpre destacar, adicionalmente, que a MP 708/2015 foi convertida na Lei nº 13.298/2016. Essa MP estabeleceu a reincorporação, pela União, dos trechos de rodovias federais transferidos aos Estados e ao Distrito Federal por força da Medida Provisória no 82/ 2002, em razão da necessidade de adequação dos trechos rodoviários aos normativos promulgados posteriormente, às necessidades de manutenção e investimentos em alguns dos trechos.

 

Ainda, havia grande expectativa para operações societárias nas atuais concessionárias, diante dos escândalos de corrupção em que estão envolvidas e os problemas de caixa. Nesse sentido, a Odebrecht Rodovias S.A vendeu os 33,33% de participação na Concessionária Via Rio, detentora do trecho Corredor Presidente Tancredo de Almeida Neves – Transolímpica, para a CCR, que já detinha 33,33% de participação. Além dessas, também estão negociando a venda as Concessionárias Rota do Oeste, detentora do trecho BR-163, e a Concessionária Rodovias Galvão BR-153, detentora do trecho BR-153.

 

Quanto ao financiamento para viabilizar as obras previstas nos contratos de concessão vigentes, foi noticiada a dificuldade que as concessionárias estão passando para ter acesso aos recursos necessários. Nesse sentido, nas concessões de 2013 e 2014, as empresas entravam nas concessões com a garantia implícita de que teriam financiamento do BNDES. Para dar início às obras, conseguiam um empréstimo-ponte num banco privado, com a perspectiva de que se transformaria num empréstimo do BNDES. Ocorre que o BNDES adiou a contratação dos empréstimos e as empresas foram obrigadas a repactuar os financiamentos com bancos privados, em valores mais onerosos.

 

Por fim, vale lembrar que o BNDES contratou consultores para condução de avaliação do atual Programa de Concessões de Rodovias Federais e proposição de alternativas visando à melhoria, evolução e continuidade, bem como a prospecção de novas formas de delegação, a partir dos recursos do Fundo de Estruturação de Projetos, de modo que nos próximos anos poderemos colher os frutos do estudo.

 

AEROPORTOS

 

O ano de 2016 não concretizou o esperado em 2015. A venda de participação da Invepar e de outros ativos não vieram, não foram licitados projetos (apenas no fim do ano tivemos a publicação da concessão dos aeroportos de Porto Alegre, Florianópolis, Fortaleza e Salvador, conforme será objeto desse tópico), tampouco o desenvolvimento do programa de aeroportos regionais. O que, sim, aconteceu foi a manutenção e agravamento da crise econômico-financeira no setor.

 

Segundo dados da Associação Brasileira das Empresas Aéreas – ABEAR, os custos da atividade de aviação comercial subiram 24%, em 2015, enquanto a receita despencou 19% no mesmo período. As companhias aéreas esperam cortar aproximadamente 12% de suas rotas até 2017. O baque na aviação comercial afetou diretamente as concessionarias aeroportuárias, gerando dificuldades financeiras para realizar o pagamento das outorgas devidas à União e completar os investimentos previstos em seus planos de negócios.

 

Esses acontecimentos não só estagnaram o setor, como também deram ensejo para a revisão de sua regulação, da participação da Infraero e da modelagem das concessões prestes a serem licitadas.

 

No campo regulatório, a Lei nº 13.319/2016 extinguiu o Adicional de Tarifa Aeroportuária (antiga Ataero), cuja destinação era o Fundo Nacional de Aviação Civil – FNAC, para fins de melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e depreciação de instalações aeroportuárias. Diante da extinção do adicional e do impacto que isso trará, mencionada lei estabeleceu prazo para a ANAC concluir os processos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão vigentes, mas ainda pende regulamentação para a finalização do procedimento.

 

Quanto a projetos, após as reviravoltas políticas e reformas institucionais, a esperada nova rodada de concessões aeroportuárias foi publicada, para os aeroportos de Porto Alegre, Florianópolis, Fortaleza e Salvador, com algumas inovações interessantes, além daquelas sobre que já se discorreu, objeto do PPI.

 

Para os novos leilões, foi determinado que a Infaero não irá participar nas SPE, que há muito era almejado pelo setor, tendo em vista os problemas de caixa da estatal e seu nível de ingerência nas concessionárias, sendo promulgada a MP 752 com previsão para solucionar a adequação de efetivo de pessoal da estatal, quando da concessão de aeroportos à iniciativa privada.

 

A modelagem das concessões dos aeroportos federais também se valeu de novos mecanismos para agregar atratividade. Aqui, destacamos as cláusulas de “gerenciamento tarifário” e “consultation” como meios de racionalizar a execução dos contratos. Ademais, extinguiu-se a cláusula de lock up, responsável por impedir a alienação de controle societário da concessionária antes dos primeiros 5 anos de contrato.

 

Em resposta ao momento do setor, o entusiasmo do programa federal de aeroportos regionais foi substituído por iniciativas pontuais de alguns estados. É o caso, por exemplo, das concessões dos aeroportos de Antônio Ribeiro Noronha Jr. (Itanhaém), Gastão Madeira (Ubatuba), Comandante Rolim Adolfo Amaro (Jundiaí), Campo dos Amarais (Campinas) e Arthur Siqueira (Bragança Paulista), todos no estado de São Paulo, bem como da concessão de aeroporto regional do vale do aço (Usiminas), em Minas Gerais. Infelizmente, nenhuma dessas concessões deu azo à contratos assinados. Os projetos paulistas foram cancelados e republicados no final do ano, enquanto que o projeto mineiro foi anulado pela Administração Pública.

 

A lição de casa parece ter sido cumprida, ainda que restem dúvidas acerca de certos pontos, como, por exemplo, das premissas econômico-financeiras dos estudos das concessões – muito por causa da crise econômico-financeira e seus efeitos no PIB. Não obstante, parece certo que a inclusão das concessões no PPI trouxe ânimo aos investimentos na infraestrutura aeroportuária.

 

Aliás, outra expectativa são as discussões acerca do tratamento dado ao setor aeroportuário na supramencionada MP 752. A MP excluiu a possibilidade das concessões outorgadas em rodadas passadas prorrogarem seus contratos e renegociarem o pagamento das outorgas. Para esses casos restou tão somente a opção de relicitação ou de discussão junto às agências reguladoras, com posterior arbitragem. Como resultado, algumas concessionárias estão buscando ajustar o texto da MP, por meio de emendas ao projeto de lei de conversão, em trâmite no Congresso Nacional. No meio do caminho, a ANAC deferiu pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro às concessionárias responsáveis pelos aeroportos de Viracopos e Guarulhos. Acontece que essas não eram as únicas concessionárias com pleitos de reequilíbrio, de modo que esse será um tema de muita atenção para 2017.

 

FERROVIAS

 

O diagnóstico estabelecido no ano passado foi certeiro. O setor seguiu da mesma forma, sem a outorga de projetos greenfield e com discussão da prorrogação de contratos de concessão atualmente em vigor. Nesse sentido, as maiores novidades vieram no final do ano, com a publicação da MP 752.

 

Esta medida provisória parece ter conseguido convergir o objeto das negociações então em curso com as concessionárias, garantindo novos investimentos nas malhas ferroviárias, em contrapartida da prorrogação de contratos. Além disso, a MP valoriza o uso da capacidade ociosa das malhas por meio de mecanismos regulatórios vigentes (tráfego mútuo e direito de passagem), apresentando, ainda, uma solução para aumentar a eficiência na gestão de contratos de concessão do setor ferroviário, por meio da incorporação dos contratos de arrendamento de bens da RFFSA nos instrumentos de concessão. Tudo indica que essas concessões serão bem encaminhadas.

 

Apesar desses acertos, existe indício de eventual problema na possibilidade de investimento feito na malha de terceiros. Isso porque, embora louvável, a ideia já demonstrou certas dificuldades em outros projetos de infraestrutura. Não se pode esquecer que um atraso na obra impacta diretamente na receita da malha, podendo afetar até mesmo a sua operação. Para evitar problemas e ter sucesso, este ponto deverá ser cuidadosamente abordado pelos órgãos públicos competentes.

 

Ainda no campo legislativo, o governo federal deu um importante passo para a definição do modelo de exploração da malha ferroviária, revogando o Decreto nº 8.129/2013, de modo a manter o modelo vertical, em que o mesmo concessionário explora a malha férrea e administra o material rodante, com o transporte de carga. Com isso, certamente haverá maior segurança jurídica no setor.

 

Em termos de projetos, a novidade foi o PPI. Foram anunciadas três concessões ferroviárias: a Norte-Sul, a Ferrogrão e a Fiol. A primeira foi concebida na década de 1980 para cortar o país, ligando Barcarena (PA) ao Rio Grande (RS). Alguns trechos já estão construídos e em operação. A concessão, que contemplará o percurso entre Estrela D’Oeste (SP) e Porto Nacional (TO), abrangerá trechos implantados e outros por construir, sendo dever do concessionário realizar os investimentos faltantes e explorar de forma monopolista a linha férrea. A Ferrogrão, por sua vez, é de suma importância para o transporte de soja, considerando que levará o grão do Mato Grosso até o Terminal Portuário de Miritituba (PA). Contudo, é um projeto totalmente greenfield, com complexa implantação e licenciamento, sem falar do altíssimo investimento. Já a Ferrovia de Integração Oeste-Leste (“Fiol”), é outra grande obra há muito tempo em discussão. O projeto ficou esquecido por muito tempo e o porto ao qual daria ligação nunca saiu do papel – o que levanta dúvidas sobre sua viabilidade/efetividade. Espera-se que as três licitações ocorram no segundo semestre de 2017.

 

Como visto acima, o setor usou o ano de 2016 para consolidar muitas das questões que estavam pendentes nos últimos anos. Caminhou-se para um cenário de maior investimento nas malhas ferroviárias. Cabe acompanhar as cenas dos próximos capítulos, sobretudo as discussões de prorrogação de contratos, adequação regulatória para uso de capacidade ociosa e desenvolvimento de novos projetos. No entanto, cumpre destacar que aparentemente as ferrovias são prioritárias para o novo governo, de modo que nos parece que há uma força-tarefa institucional para concretizar os projetos que há muito não saem do papel.

 

ENERGIA ELÉTRICA

 

O setor de energia elétrica foi marcado por mudanças significativas em 2016. Primeiramente, recorda-se que logo no início do ano foi publicada uma importante decisão do Superior Tribunal de Justiça no Mandado de Segurança nº 20.432/DF, impetrado pela CEMIG. A Concessionária buscava o direito de prorrogação da Usina Hidrelétrica Jaguara, com base nos critérios previstos no Contrato de Concessão nº 007/97. O STJ, no entanto, negou o pedido da concessionária, adotando a tese de que a legislação superveniente, qual seja, a Lei nº 12.783/13 prevaleceria em relação as normas vigentes à época da contratação. Apesar de ser uma importante vitória do governo, o caso ainda está em análise pelo STF, na Ação Cautelar 3.980/DF, de relatoria do Ministro Dias Toffoli.

 

Adicionalmente, a troca de comando no governo federal impulsionou uma agenda de maior diálogo com o setor, sinalizando os primeiros passos para uma reforma estrutural.

 

De início, cita-se a decisão do governo federal de retomar as privatizações das distribuidoras do grupo Eletrobrás. A medida é importante para a reestruturação da Companhia, que teve uma significativa queda de receitas após a renovação das concessões promovida pela MP 579 (convertida na Lei nº 12.783/13). Além disso, trata-se de uma iniciativa salutar sob o ponto de vista macroeconômico, já que permite que o Estado fique cada vez mais restrito as atividades de regulação dos serviços públicos e elaboração de políticas setoriais.

 

Entre as medidas a serem tomadas para impulsionar as privatizações, citam-se a venda da CELG Distribuição S.A. (CELG-D) e a publicação do edital para contratação de assessoria jurídica e econômico-financeira para realização da modelagem da privatização das distribuidoras: Companhia Energética do Piauí – CEPISA, Companhia Energética de Alagoas – CEAL, Companhia de Eletricidade do Acre – ELETROACRE, Centrais Elétricas de Rondônia – CERON, Boa Vista Energia e Amazonas Distribuidora de Energia. O Estado de São Paulo também iniciou a estruturação da possível alienação de controle da Companhia Energética do Estado de São Paulo – CESP, que deve ocorrer ainda no ano de 2017.

 

Outro ponto a ser destacado foi a edição da Medida Provisória 735/2016, posteriormente convertida na Lei nº 13.360/2016. A referida MP possuía três objetivos claros: reorganizar a gestão de encargos, repassar subsídios de Itaipu ao consumidor e criar mecanismos para facilitar a privatização de estatais do setor elétrico. No entanto, no decorrer do processo legislativo foram inseridas diversas emendas que podem causar impactos estruturais no setor. Mesmo após os vetos da Presidência da República, algumas modificações importantes foram promulgadas sem a devida discussão e análise de impacto. Cita-se, por exemplo, a possibilidade de distribuidoras comercializarem o excedente de sua energia no mercado livre – o que ainda depende de regulamentação para se efetivar.

 

Também merece destaque a iniciativa da ANEEL de aprovar a Chamada de Projeto de Pesquisa e Desenvolvimento – P&D Estratégico nº 20/2015, que tem por objetivo estudar medidas para aprimoramento do ambiente de negócios do setor elétrico. Em verdade, esta pesquisa abrangerá uma ampla rediscussão do modelo atualmente vigente, de modo a torná-lo mais eficiente e competitivo.
No mais, impende ressaltar que mesmo com o cenário econômico desfavorável, os leilões na área de geração de energia tiveram consideráveis resultados, principalmente com a realização do Leilão A-5 e o Leilão de Reserva (LER).

 

O Leilão A-5 2016, realizado no dia 29 de abril, movimentou R$ 9,7 bilhões em contratos, equivalentes a um montante de venda de energia de 49.206.048 MWh (megawatts-hora). Ao todo foram contratados 29 novos empreendimentos, sendo 20 Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs), com 82,9 MW médios, uma nova usina hidrelétrica, de 34,1 MW médios, sete térmicas movidas a biomassa, com 81,5 MW médios contratados, e uma planta movida a gás natural em ciclo combinado, com capacidade para 3,3 MW médio, o que soma 201,8 MW médios de energia contratada.

 

O 1º Leilão de Energia de Reserva (LER) de 2016 contratou 30 projetos entre Pequenas Centrais Elétricas (PCHs) e Centrais Geradoras Hidrelétricas (CGHs), somando uma potência instalada de 180,3 Megawatts (MW) e geração efetiva de energia elétrica de 95,4 MW médios. Esses empreendimentos demandarão investimentos de R$ 1,07 bilhão. Ao todo foram contratadas 19 usinas.

 

Também merece destaque o Leilão de Transmissão realizado no dia 28 de outubro. O leilão da teve 21 dos 24 lotes arrematados, tendo apresentado uma maior competição do que os anteriores, entende-se que em razão das melhores condições propostas. O certame trará investimentos de R$ 11,6 bilhões.

 

Pelo exposto, conclui-se que o ano de 2016 foi de consideráveis mudanças no setor de energia elétrica, podendo-se citar como expectativas para 2017 a privatização das distribuidoras do grupo Eletrobrás.

 

TELECOMUNICAÇÕES

 

O setor de telecomunicações teve intensa movimentação em 2016. Muito se discutiu acerca do novo marco regulatório das telecomunicações; o PL foi aprovado na Câmara dos Deputados, e na Comissão Especial do Desenvolvimento Nacional do Senado. Caso não haja recurso ao Plenário, o texto seguirá para sanção presidencial.

 

Uma das principais alterações é a que permite a adaptação da modalidade de outorga do serviço de telefonia fixa de concessão (STFC) para autorização, mediante solicitação da concessionária. A discussão principal do referido projeto foi sobre o que a Lei denomina “bens reversíveis”, que são aqueles essenciais para a prestação do serviço e que, em tese, deveriam retornar ao Estado após o término da concessão. As concessionárias divergiram da ANATEL quanto à classificação e quantificação de tais bens. Além disso, alegou-se que esta reversão desestimulava os investimentos necessários para a manutenção e expansão da rede, tendo em vista a proximidade do fim do prazo das concessões. Com a mudança de concessão para autorização, esta discussão se encerra e a previsão é de que as empresas tenham mais liberdade para realizar os investimentos devidos.

 

Além disso, faz-se necessária a atualização da lei para regulamentar diversos avanços tecnológicos não contemplados na LGT, que é de 1997. Por isso, uma revisão do modelo é bem-vinda para trazer regras mais claras quanto a participação do setor privado, levando em consideração as novas tecnologias de transmissão de dados, e a universalização da banda larga.

 

Assim sendo, espera-se que em 2017 haja um amplo debate relativo a adequação dos regulamentos às alterações legislativas promovidas, que certamente impactarão o setor.

 

PETRÓLEO E GÁS

 

Ao contrário dos demais setores de infraestrutura, o setor de petróleo e gás natural não apresentou muitos avanços em 2016. No entanto, vale destacar que algumas mudanças ocorreram, principalmente após a troca da diretoria da Petrobras.

 

A estatal, que foi protagonista na mídia nos últimos anos por causa da operação Lava-jato, teve de fazer profundas reformas para recuperar-se economicamente. Além do abalo relacionado aos graves escândalos de corrupção, a queda do preço do barril de petróleo no mercado internacional também agravou a situação da empresa.
Deve-se destacar, nesse sentido, que a estatal colocou em prática o plano de venda de ativos, de modo a reduzir sua estrutura. Assim, algumas subsidiárias importantes foram negociadas, tais como a Gaspetro, a Liquigás e a BR Distribuidora. Importa destacar, no entanto, que as alienações de alguns desses ativos foram questionadas no Judiciário, o que acabou dificultando o processo.

 

Além disso, outra importante mudança no setor foi a aprovação da Lei nº 13.365/2016, que impôs o fim da obrigatoriedade da participação mínima de 30% da Petrobras nos consórcios formados para exploração dos blocos licitados no regime de partilha de produção do Pré-sal. A alteração legislativa pode ser considerada benéfica para a Companhia, que se encontra em dificuldades financeiras. Ressalta-se ainda que, mesmo com a retirada da obrigatoriedade da participação da estatal, está ainda possui direito de preferência em cada bloco ofertado. No entanto, vale destacar que a novidade deve ser bem recebida pelos players do setor, que terão maior liberdade na escolha dos parceiros, podendo aumentar o interesse de participação nos futuros procedimentos.

 

No âmbito do setor de gás natural, importa salientar a divulgação do documento “Gás para Crescer”, que tem como objetivo propor medidas concretas de aprimoramento do arcabouço normativo deste setor. Dentre as principais intenções anunciadas, cita-se a de redefinir a estrutura da indústria de gás natural, através da promoção de maior diversidade no número de agentes comercializando gás natural”, a revisão do marco legal para atrair mais investimentos para a exploração e produção do gás, e o alinhamento de planejamento com o setor elétrico.

 

Atualmente, a Petrobras atua em todos os segmentos da cadeia de valor do gás natural. A Estatal é praticamente a única ofertante de gás natural. Por isso, espera-se que em 2017, com a concretização do plano de desinvestimento da Petrobras e com as melhorias no arcabouço normativo prometidas pelo governo, ocorra uma ampliação da concorrência neste setor.
Por fim, o setor de petróleo e gás também foi incluído no PPI (quanto ao Projeto Crescer), com previsão de leilões para a 4ª Rodada de Campos Marginais, a 14ª Rodada de Blocos Exploratórios e a 2ª Rodada da Partilha de Produção, com a expectativa de realização nesse ano.

 

______________________

*1.   Em 09/11/2016, foi anunciado pelo superintendente da área de desestatização do BNDES que dezoito estados manifestaram interesse na concessão de serviços de água e esgoto à iniciativa privada e formalizaram a decisão de aderir ao PPI do governo federal. De acordo com informação do site do PPI, os Estados são: Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rondônia, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins.

 

*2. Art. 1º Ficam qualificados, na forma do art. 4º, caput, inciso II, da Lei nº 13.334, de 13 de setembro de 2016, os seguintes empreendimentos públicos federais: I – Rodovia BR-364/365 GO/MG (Jataí/Uberlândia), Estados de Goiás e de Minas Gerais; II – Rodovias BR-101/RS, BR-116/RS, BR-290/RS e BR- 386/RS (compreendendo trechos da divisa SC/RS até Osório, de Porto Alegre até Camaquã e de Porto Alegre até Carazinho), Estado do Rio Grande do Sul; (…)