Balanço Infraestrutura 2017 

 

Balanco Infraestrutura Madrona Advogados-1

 

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2017: Um ano intenso

2018: À espera de concretizações

 

O ano de 2017 foi intenso para o segmento de infraestrutura como um todo. Nenhum setor escapou. A intensidade e sua direção, contudo, não foram homogêneas. Alguns setores, como o de energia elétrica, conseguiram destravar investimentos, realizar leilões e, efetivamente, demonstrar certa superação quanto ao cenário anterior. No campo da logística, debates, estudos e ajustes institucionais marcaram o período. A intensidade foi verificada mais em um contexto de preparação de terreno para um 2018 – espera-se – repleto de projetos e investimentos. Afinal, esses ajustes eram necessários. Já o saneamento que tanto prometia avançar, foi mais intenso em emoções que resultados. Vimos retrocessos em processos de desestatização, mas poucas perspectivas de que o caminho do investimento seria concretizado.

 

Para nenhum dos segmentos de infraestrutura, porém, pode-se dizer que 2017 foi um ano ruim. Muito se aprendeu e se construiu. Nesse sentido, um destaque especial deve ser feito ao trabalho do Programa de Parcerias de Investimento do Governo federal, o chamado PPI. Deixando-se à parte a discussão sobre os projetos anunciados e os efetivamente realizados – o que analisaremos em cada texto específico dos setores de infraestrutura – é notório que um trabalho jamais antes visto foi conduzido no âmbito do PPI, uma ampla revisão do cenário jurídico, técnico, econômico e institucional das parcerias entre estado e iniciativa privada foi realizada e, como resposta a isso, vimos muitas iniciativas positivas para aprimorar o ambiente de negócios e investimentos em infraestrutura. Sem esse avanço, que é basilar, fundamental, os programas de investimento estarão sempre sob risco de fracasso.

 

Exemplos de tal salutar atuação podem ser apontados, desde a concentração de informações em um único site (http://www.avancarparcerias.gov.br/), passando pela versão de todo o material produzido ao inglês, até a possibilidade de certificação de projetos e as iniciativas normativas e legislativas para aprimoramento do setor (normas de relicitação, prorrogação antecipada de contratos mediante realização de investimentos, mecanismos de mitigação de risco cambial, reprogramação de outorgas, dentre outras). Não podemos deixar de reconhecer o lado positivo.

 

Os créditos também não são devidos apenas ao PPI, já que o Governo do Estado de São Paulo também trabalhou com instrumentos inovadores no cenário das parcerias público-privadas em sentido lato. Podemos destacar também seu mecanismo de controle de risco cambial nos projetos rodoviários, a introdução do Direct Agreement (ou acordo tripartite) e, mais ao final do ano, a tentativa de interesse ímpar para implantar Contratos de Impacto Social (testados, a princípio, para o segmento de educação).

 

Outra banda de grande repercussão nesse ano de 2017 foram iniciativas de aprimoramento de gestão e mesmo de desestatização de ativos deficitários sob a gestão pública, mas com potencial ao interesse privado. O símbolo desse movimento pode ser representado pela gestão municipal de São Paulo, ante às medidas adotadas para tentar desestatizar, sob diversas formas, ativos como parques municipais, serviço funerário, o Autódromo de Interlagos, o Complexo do Anhembi e o Estádio do Pacaembu. Essas, entre outras medidas, foram tomadas como exemplo e espraiadas em diversos estados e municípios brasileiros. Em 2018, provavelmente encontraremos tais temas novamente, mas já em fase avançada, de modo que serão testados na prática e aos olhos do mercado. A expectativa é das melhores e espera-se que iniciativas como essas tenham sucesso e possam ser disseminadas pelo país.

 

Nesse mesmo sentido, estados e municípios também trabalharam com mecanismos para buscar alienar de forma mais efetiva seus ativos imobiliários inutilizados. O modelo de contratação de Fundo de Investimento Imobiliário, cuja primeira licitação, no Estado de São Paulo, deve ser realizada no início deste ano, é um ótimo exemplo. A restrição fiscal e a necessidade de buscarmos novas fontes de recursos, otimizando a gestão pública, promove iniciativas positivas como essa.

 

Diante de tudo o que foi brevemente comentado até aqui, notamos que a expectativa para 2018 é positiva e desafiadora. Há alguns anos esperamos ter um período de concretização, isto é, de efetiva realização de licitações, assinatura de contratos e promoção de investimentos nos mais diversos segmentos da infraestrutura e, de um modo mais amplo, das Administrações Públicas, beneficiando a todos, pessoas físicas, empresas, meros usuários, investidores ou prestadores dos serviços. O desafio, portanto, é o mais complexo: realizar e cumprir o planejado. Para dificultar, passaremos por um período eleitoral que será fundamental, não apenas para a infraestrutura, mas para o País como um todo. O resultado das urnas poderá mudar o curso do Brasil. Já a preparação para as eleições, infelizmente, poderá atrasar e dificultar os avanços da infraestrutura nesse ano. Espera-se que seus impactos possam ser minimizados e o avanço planejado ocorra de verdade.

 

PPI

 

No âmbito federal, o ano de 2017 começou bastante movimentado pelas novidades trazidas pela implementação do Programa de Parcerias de Investimentos (“PPI”). Logo no começo do ano, em março, foram concedidos à iniciativa privada 4 (quatro) importantes aeroportos (Salvador, Fortaleza, Florianópolis e Porto Alegre), arrecadando ao Governo Federal R$ 3,72 bilhões.

 

Além do setor aeroportuário, os portos também foram beneficiados pelo Programa. Ao longo do ano foram realizadas 7 (sete) renovações antecipadas e 3 (três) novos arrendamentos de terminais portuários.

 

Porém, é possível afirmar que o setor energético foi o que mereceu mais destaque no ano de 2017. No segmento de óleo e gás foram realizadas 4 (quatro) novas concessões. Já na área de energia, foram leiloadas 46 (quarenta e seis) linhas de transmissão, realizados leilões de 4 (quatro) usinas hidrelétricas antes operadas pela CEMIG e 1 (uma) prorrogação da PCH de Pery, além da desestatização da CELG-D, na área de distribuição. Com esses projetos, no ano de 2017 o Governo Federal arrecadou R$ 28 bilhões a título de outorga.

 

As projeções continuam animadoras e 2018 promete ser o ano da logística. Dos 75 (setenta e cinco) projetos, 55 (cinquenta e cinco) pertencem ao setor de transportes, somando investimento previsto de R$ 132,7 bilhões. São 8 (oito) rodovias – sendo que 4 (quatro) já estão em processo final para licitação – 3 (três) concessões de ferrovias – 2 (duas) já estão em consulta pública (Ferrovia Norte-Sul e Ferrogrão) – 13 (treze) concessões de aeroportos, em fase de estudos, cuja licitação está prevista para o 4º trimestre de 2018 e 14 (quatorze) novos arrendamentos portuários, sendo que alguns já ultrapassaram a fase de consulta pública, e outros ainda estão em fase de estudos, mas a previsão é que todos sejam arrendados até o final do ano de 2018.

 

Além de novos projetos, o PPI também demonstrou preocupação com a situação das parcerias já em andamento, que estavam minguando por falta de recursos, fosse por uma modelagem mal estruturada, pelos efeitos da crise econômica que impactou a demanda ou pelo envolvimento das concessionárias com escândalos de corrupção, o que dificultou a contratação de financiamentos. Diante desse cenário, o Governo Federal publicou a MP 752 em novembro de 2016, convertida na Lei nº 13.448, em junho de 2017.

 

A lei abrange os setores ferroviário, rodoviário e aeroportuário, trazendo dois mecanismos de reorganização das concessões vigentes: a prorrogação (contratual ou antecipada) e a relicitação dos contratos, sendo que em qualquer dos casos os projetos devem ser aprovados no âmbito do PPI.

 

A prorrogação, aplicável apenas aos setores ferroviário e rodoviário, corresponde à dilatação do prazo do contrato de concessão em contrapartida à realização de novos investimentos pela concessionária. Os aeroportos, por terem contratos ainda novos, ficaram afastados dessa possibilidade. Ainda assim, a resistência à devolução dos ativos levou a criação de outro mecanismo, a reprogramação do cronograma de pagamento das outorgas, constante da Lei nº 13.499/2017 e da Portaria nº 135/17 do Ministério dos Transportes.

 

A relicitação, por sua vez, contempla os três setores e implica devolução amigável de uma concessão, mediante indenização e compromisso de renúncia dos integrantes da concessionária à participação da nova licitação do projeto, que poderá conter modificações em relação ao contrato original. O novo contratado poderá ser o responsável por arcar com indenizações eventualmente devidas à concessionária anterior, inclusive pelos valores devidos aos financiadores em decorrência da extinção antecipada da concessão. Ou, ainda, poderá ser obrigado a assumir os financiamentos vigentes – desde que os bancos concordem com as novas condições de crédito. Nesse aspecto, a relicitação traz liquidez para a devolução da concessão, especialmente quando comparada com a caducidade, que costuma ser traumática para todas as partes envolvidas.

 

A novidade trouxe fôlego e foi absorvida rapidamente pelo mercado. No setor ferroviário, por exemplo, já foram solicitadas 4 (quatro) prorrogações antecipadas (Malha Paulista, MRS, EF Vitória-Minas, EF Carajás). No que toca à relicitação, o setor aeroportuário foi pioneiro com o processo de devolução do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas.

 

Diante disso, em 2017, o PPI conseguiu licitar novos projetos e iniciar uma reorganização nas parcerias em curso, trazendo segurança jurídica ao setor e transformando a imagem do Brasil aos olhos dos investidores.

 

Além disso, outras iniciativas do Governo Federal agregam valor aos projetos. Entre elas, podemos citar a criação de selo de qualidade gerenciado pelo Inmetro para empreendimentos de infraestrutura, objetivando assegurar a qualidade do empreendimento, mitigar o risco dos financiadores e seguradoras e garantir ao parceiro privado melhores condições de financiabilidade. Houve, também, a introdução de mecanismos de mitigação dos ricos cambiais nos contratos de concessão de aeroportos, visando a atender a necessidade de melhores condições de financiamento e, ainda, atrair investidores estrangeiros para novos projetos.

 

Para 2018, esperamos que o Programa continue evoluindo, contando sempre com assessoria técnica de excelência para que os mesmos erros do passado não sejam repetidos e os projetos sejam modelados com seriedade, alocando todos os riscos possíveis, amarrando as fontes de financiamento e trazendo progresso e desenvolvimento econômico e social a todos.

 

PROJETOS*(1)

 

2017 foi um ano interessante sob o aspecto legislativo para os projetos de infraestrutura. Em 4 de dezembro, o presidente Temer sancionou a Lei nº 13.529/2017, que autoriza a União a participar de fundo que tenha por finalidade exclusiva financiar serviços técnicos profissionais especializados com vistas a apoiar a estruturação e o desenvolvimento de projetos de concessão e parcerias público-privadas (“PPP”) da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, até o limite de R$ 180.000.000,00 (cento e oitenta milhões de reais). O fundo deve ser administrado por instituição financeira controlada pela União e as cotas poderão ser adquiridas por pessoas jurídicas de direito público, privado e pessoas físicas. O agente administrador poderá ser contratado mediante dispensa de licitação pelos entes da Administração Pública e poderá contratar serviços técnicos a fim de desenvolver, com recursos do fundo, a modelagem de projetos. Uma vez prontos, os estudos são repassados pelo agente ao ente federativo para a implantação do projeto.

 

A mesma lei também altera o valor mínimo legal para a contratação de PPPs, passando de R$ 20.000,000 (vinte milhões) para R$ 10.000.000,00 (dez milhões), o que pode não ser uma boa novidade, considerando que uma PPP depende de uma estruturação complexa e não se recomenda sua aplicação a qualquer projeto, indiscriminadamente.

 

A mesma movimentação se viu no lançamento de projetos, mesmo que pouquíssimos tenham se concretizado até o fim do ano. No que toca às PPPs, em 2017 o país atingiu recorde de projetos anunciados: 281 (duzentos e oitenta e um). Contudo, apenas 3 (três) contratos foram assinados, sendo eles: serviço de esgotamento em Vila Velha (ES), serviços de Poupatempo no Mato Grosso e iluminação pública em Açailândia (MA). Desse modo, a taxa de conversão ficou em 1%, contrastando com os 4,5% do ano anterior. Abaixo, tabela indicando os dados:

 

Projetos

Fonte: Jornal Valor, reportagem PPPs tem recorde de projetos, mas apenas três avançam. 28.12.2017

 

Importante notar que a baixa taxa de conversão não necessariamente indica problemas. Os projetos de parceria são complexos e devem contar com uma modelagem eficiente, de modo que, caso perceba-se que o projeto não é viável, é preferível que o contrato não seja assinado e as questões sejam revistas.

 

Embora duas das três parcerias contratadas sejam estaduais, o ano foi bastante intenso na esfera municipal. Dados do Radar PPP indicam que foram lançados 140 (cento e quarenta) Procedimentos de Manifestação de Interesse (“PMI”) no âmbito municipal, contra 67 (sessenta e sete) do ano anterior.

 

Os projetos de iluminação pública seguem como os mais populares, representando 51 (cinquenta e um) dos 140 (cento e quarenta) procedimentos publicados. Nesse cenário, o Município de São Paulo está retomando a PPP de iluminação pública, liberada pelo Tribunal de Contas do Município e pelo Judiciário em dezembro de 2016. Ainda, o Estado de São Paulo anunciou nesse ano linha de crédito por meio da Desenvolve SP – agência de desenvolvimento paulista – para financiar PPPs de iluminação pública aos municípios do Estado.

 

Considerando que em 2017 houve troca dos governos municipais, era de se esperar que poucos projetos nessa esfera fossem de fato concluídos. Assim, 2017 foi o ano da elaboração de estudos de viabilidade e preparação para o lançamento das licitações, visto o número de PMIs realizados. Desse modo, espera-se que em 2018 o setor seja bastante movimentado, impulsionado pelos resultados do ano anterior e culminando na contratação de novos projetos.

 

Quanto ao âmbito estadual, tendo em vista que 2018 é ano eleitoral, é pouco provável que novos projetos surjam, de modo que podemos esperar apenas pela conclusão daqueles que estão sendo desenvolvidos atualmente.

 

Em suma, com exceção do PPI, 2017 foi um ano de muitos estudos e pouca concretização o que não é necessariamente negativo. Os projetos de infraestrutura não são simples e dependem da interface de várias áreas de conhecimento. Assim, acreditamos ser melhor que os projetos demorem mais tempo para serem estruturados se isso significar melhor qualidade na modelagem, o que implica menores riscos após a contratação. Diante disso, espera-se que em 2018 o que foi plantado em 2017 possa ser colhido e mais projetos sejam contratados, melhorando a infraestrutura do país e trazendo benefícios a todos.

 

AEROPORTOS

 

Diferentemente de 2016, o ano de 2017 foi bastante emblemático para o setor aeroportuário. Logo de início, 4 (quatro) grandes projetos foram concedidos à iniciativa privada: Aeroporto de Porto Alegre, Aeroporto de Salvador, Aeroporto de Florianópolis e Aeroporto de Fortaleza. Os leilões foram um sucesso, pelo fato de terem conseguido atrair novos investidores estrangeiros ao Brasil, bem como pelo valor arrecadado a título de outorga, que somou R$ 3,7 bilhões. Abaixo dados das concessões:

 

Aeroporto

Fonte: Balanço PPI 2017. Disponível em: http://www.avancarparcerias.gov.br/

 

Esses projetos trouxeram novidades em relação aos aeroportos concedidos nas rodadas anteriores, o que foi primordial para atrair interessados. Assim, por exemplo, o pagamento da outorga foi reestruturado e passou a ser realizado da seguinte maneira: 25% no momento da contratação e o restante dividido em parcelas progressivas iniciadas no 5º ano do projeto e que se estabilizam no 10º ano. Essa estrutura dá fôlego para que a concessionária consiga realizar os investimentos de grande vulto, necessários nos primeiros da concessão, e possa arcar integralmente com o pagamento da outorga, o que não estava acontecendo nos projetos anteriores. Além disso, não há obrigatoriedade de associação com a Infraero, o que ocorria até então, e foram introduzidos mecanismos de mitigação do risco cambial nos contratos.

 

Além desses quatro projetos, o PPI anunciou o enquadramento de mais 13 (treze) aeroportos a serem licitados até o final do ano de 2018. São eles: Eurico de Aguiar Salles, em (ES); Gilberto Freyre, em Recife (PE); Marechal Rondon, em Várzea Grande (MT); Aeroporto de Macaé, em Macaé (RJ); Orlando Bezerra de Menezes, Juazeiro do Norte (CE); Presidente Castro Pinto, em Bayeux (PB); Presidente João Suassuna, em Campina Grande (PB); Santa Maria, em Aracaju (SE); Zumbi dos Palmares, em Maceió (AL); Maestro Marinho Franco, em Rondonópolis (MT); Presidente João Batista Figueiredo, em Sinop (MT); Piloto Oswaldo Marques Dias, em Alta Floresta (MT); e Aeroporto de Barra do Garças, em Barra do Garças (MT). O Aeroporto de Congonhas havia sido inicialmente incluído nessa lista, mas foi retirado após críticas no sentido de que a renda da Infraero seria severamente atacada, inviabilizando as atividades da estatal.

 

Outro acontecimento importante nesse ano foi a publicação da Lei nº 13.499/2017 e da Portaria nº 135/17 do Ministério dos Transportes, que versam sobre a reprogramação do cronograma de pagamento das outorgas dos aeroportos já concedidos.

 

Esses empreendimentos foram contratados em um momento em que o país atravessava cenário econômico que se imaginava bastante promissor. Contudo, a queda no fluxo de passageiros nos aeroportos, causada pela crise financeira, assim como o envolvimento de algumas concessionárias na Operação Lava-Jato criaram um ambiente de instabilidade jurídico-financeira, face ao qual as empresas perderam o funding para dar continuidade aos investimentos previstos e honrar com o pagamento da outorga que deveria ser recolhida anualmente, em parcelas iguais, desde o primeiro ano.

 

A intenção da reprogramação é aliviar o caixa das empresas, tornando possível a retomada do pagamento da outorga e a realização dos investimentos previstos pelos contratos de concessão, de modo que o serviço prestado nos aeroportos não seja impactado. Importante notar que as normas não preveem a renegociação do valor devido a título de outorga, mas sim uma reprogramação no cronograma de recolhimento desses valores. Exceção a isso é a possibilidade do abatimento das somas decorrentes da recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro julgados procedentes pela ANAC e anuídos pelo Ministério dos Transportes.

 

Diante disso, algumas concessionárias já solicitaram e tiveram reprogramação autorizada pela ANAC, como o Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro (Galeão) e Aeroporto Internacional de Brasília. Assim, a medida se mostrou importante para tentar resolver os impasses das concessões atuais no setor aeroportuário.

 

Contudo, a iniciativa não foi suficiente para sanar todos os problemas. O Aeroporto de Viracopos, em Campinas, está em processo de devolução, baseado na ferramenta da relicitação prevista na Lei nº 13.448/2017 – conforme já abordado no capítulo sobre o PPI -, tendo em vista que a concessionária não tem capacidade econômica para honrar o pagamento das outorgas diante da não concretização da demanda estimada. As previsões apontavam que em 2017 o aeroporto estaria transportando cerca de 20 (vinte) milhões de passageiros. A realidade não chegou nem a metade, fechando o ano em 9,6 (nove vírgula seis) milhões de passageiros.

 

Por ser o primeiro caso de relicitação, os próximos passos ainda são incertos. Uma questão importante que está sob discussão é o cálculo da indenização, já que a Lei nº 13.448/2017 não trouxe a metodologia de cálculo e a regulamentação da norma ainda não foi publicada. Nesse sentido, espera-se que em 2018 a ANAC, bem como as demais agências, estabeleçam critérios claros sobre o cálculo das indenizações, de modo a trazer mais segurança jurídica ao instrumento.

 

Ademais, vale citar a venda do controle do aeroporto internacional do Galeão (RJ) da Odebrecht Transport para a Excelente B.V., após a concessão de autorização precária e liminar por parte do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica). Foi a primeira vez que o Cade concedeu tal autorização.

 

Diante do cenário vivido em 2017 pelo setor aeroportuário, fica a impressão de que o Governo está se dedicando a novos empreendimentos, com o cuidado de resolver as questões que acarretaram problemas nos projetos passados, e se preocupando em dar alternativas para que as concessões contratadas nos anos anteriores possam se recuperar e seguir prestando serviços de qualidade ou que, caso isso não seja possível, sejam devolvidas ao Governo para que nova licitação seja realizada e o usuário não seja prejudicado. Para 2018, espera-se a continuidade dessas medidas e que os novos aeroportos a serem concedidos sejam precedidos de uma modelagem estruturada, evitando os erros já cometidos.

 

PORTOS

 

Após a interrupção em 2015, 2017 voltou a ter leilões do setor portuário. Foram implementados os seguintes projetos:

 

Portos

Fonte: Balanço PPI 2017. Disponível em: http://www.avancarparcerias.gov.br/

 

Para 2018, está prevista a conclusão dos estudos de mais 12 (doze) projetos, entre eles o Terminal de Cavaco no Porto de Santana (AP), Terminais Portuários de Granéis Líquidos no Porto de Vila do Conde (PA), Terminal de GLP no Porto de Miramar (PA), Terminais Portuários de Granéis Líquidos no Porto de Belém (PA), Terminal de Carga Geral no Porto de Itaqui (MA), Terminal Portuário de Granéis Líquidos no Porto de Vitória (ES), Terminal de Celulose no Porto de Paranaguá (PR), Terminais Portuários de Grãos no Porto de Paranaguá (PR), Terminais de Veículos no Porto de Paranaguá (PR). Além disso, segue a expectativa de a desestatização da Companhia das Docas do Espirito Santo (CODESA), cujos estudos seriam contratados pelo BNDES, mas que teve a licitação suspensa.

 

Contudo, a novidade mais importante para o setor portuário em 2017 veio em maio com a publicação do Decreto nº 9.048/2017, que trouxe uma série de mudanças relevantes ao setor, especialmente em temas relacionados à realização de investimentos na infraestrutura.

 

A norma, há muito esperada, foi editada com o propósito de trazer soluções a alguns entraves que vinham dificultando a realização de investimentos no segmento portuário, como a possibilidade de prorrogação de contratos vigentes e para alinhar práticas deste segmento ao foi construído no âmbito do PPI.

 

O Decreto resguarda o papel de poder concedente ao Poder Executivo – agora por intermédio do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil – mas atribui ao Plano Geral de Outorgas do setor portuário caráter meramente orientativo, sugerindo maior participação da Antaq e das autoridades portuárias no processo de concessões (ainda não usuais) e arrendamentos portuários.

 

No campo dos investimentos, o Decreto trouxe alterações significativas. A mais popular mudança que já vinha há muito sendo comentada foi o aumento dos prazos contratuais, substituindo-se dois períodos de 25 anos, somando um potencial de contratos com até 50 anos de vigência, por um período inicial de 35 anos, prorrogável quantas vezes se fizer necessário, até o limite de 70 anos. A extensão do prazo para as concessões e arrendamentos portuários busca exatamente a possibilidade de que sejam realizados mais investimentos nos portos e, em contrapartida, garante-se maior período para exploração portuária pelo agente privado.

 

Ainda, foi prevista a possibilidade de expansão da área do arrendamento portuário para área contígua, dentro da poligonal do porto, sem necessidade de licitação, quando demonstrados ganhos de eficiência ou inviabilidade de licitar, isoladamente, a área a ser agregada.

 

O Decreto também previu a realização, por arrendatários de terminais, de investimentos nas áreas comuns do porto organizado ou, ainda, o mecanismo que viabiliza a realização, pela autoridade portuária, de operações envolvendo a antecipação de receitas tarifárias, seja de arrendatárias ou de usuários do porto, para a promoção de investimentos nas áreas do porto. Este é um tipo de investimento realizado pelos usuários, o que é comum nos segmentos de infraestrutura, embora nem sempre utilizado, e permite que a capacidade do ativo seja adequada às necessidades dos usuários.

 

Por fim, foram aprimoradas as regras dos Terminais de Uso Privado – TUP, a fim de incentivar a instalação de novos TUP e a realização de mais investimentos. Regras sobre a necessidade de realização de chamamento público ou sobre a comprovação de direitos para utilização de terrenos de marinha na área dos TUP foram esclarecidas, trazendo maior segurança jurídica ao investimento privado. Também se esclareceram pontos importantes da operação portuária em tais ativos privados, notadamente pela inclusão literal da possibilidade do titular do TUP disciplinar a operação em seu terminal, assim como as regras de acesso de terceiros aos TUP, mantendo-se a disciplina do detentor da infraestrutura quanto à operação portuária a ser realizada. A medida já trouxe resultados. A ANTAQ espera autorizar nos próximos meses 37 (trinta e sete) pedidos de autorização para a instalação de TUPs, somando R$ 3,4 bilhões em investimentos, o que se torna possível pelo ritmo acelerado da análise dos pedidos, devido à desburocratização trazida pelo Decreto.

 

Diante das alterações trazidas pelo Decreto foi possível aumentar a segurança jurídica no investimento em infraestrutura portuária para, com isso, trazer mais investidores e mais capital ao setor. Isso já está refletido na quantidade de projetos contratados em 2017, e 2018 tende a confirmar a situação favorável vivida pelo setor portuário.

 

RODOVIAS

 

Além da MP 752, convertida em lei esse ano (Lei nº 13.448/2017), o panorama das concessões rodoviárias federais se alterou bastante com a edição da MP 800 (com vigência até 26/02/2018), também designada como a “MP das Rodovias”, que busca solucionar os problemas gerados nas concessões rodoviárias federais licitadas nos últimos anos, consideradas problemáticas pela obrigação de realização de altos investimentos nos 5 primeiros anos de contrato, por vezes sem necessidade.

 

Uma das principais alterações previstas na MP 800 foi a flexibilização do prazo para a realização da duplicação das rodovias licitadas em 2013 e 2014, objeto do Programa de Investimentos em Logística (PIL) realizado durante o governo Dilma Rousseff, pelo qual foram concedidos à iniciativa privada seis trechos rodoviários, que somam 4.872,8 km, são eles: BR-050/GO/MG, BR-163/MT, BR-060/153/262/DF/GO/MG, BR-163/MS, BR-040/DF/GO/MG e BR-153/TO/GO.

 

Essa reprogramação ocorrerá a partir da manifestação de interesse das concessionárias, que deverá ser realizada em até um ano da publicação da MP 800 e, como forma de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, aplicar-se-á uma redução tarifária e/ou a redução do prazo de vigência do contrato.

 

Além disso, haverá a relicitação de duas rodovias concedidas: a BR 153/GO/TO que havia sido concedida à Galvão e sofreu caducidade e a BR-040 (trecho entre o Distrito Federal e o Rio de Janeiro), devolvida pela Invepar com base na Lei nº 13.448/2017.

 

Com relação aos projetos, mais uma vez, os destaques foram os estaduais. No primeiro semestre de 2017, Estado de São Paulo licitou, pelo critério de maior valor de outorga, como é de praxe, as Rodovias do Centro-Oeste Paulista e a Rodovia dos Calçados.

 

O grupo Arteris S/A foi o vencedor da licitação da Rodovias dos Calçados com um lance de R$ 1,21 bilhão, resultando em ágio de 438,17% acima do valor mínimo exigido de R$ 225 milhões, e o Pátria Investimentos ofereceu R$ 3,9 bilhões para se sagrar vencedor da licitação das Rodovias do Centro-Oeste Paulista (ágio de 130,29%).

 

No início de 2018 (dia 10/01), o Estado de São Paulo realizou o leilão para explorar 47 quilômetros do Rodoanel Norte, sendo que o vencedor foi a EcoRodovias que apresentou a melhor proposta (R$ 883 milhões), o que significa ágio de 90,97% sobre a outorga mínima de R$ 462 milhões. A outra concorrente, Atlantia/AB Concessões, ofereceu 518 milhões, o que significa ágio de 12%.

 

Ademais, outros estados se mostraram favoráveis a novas concessões rodoviárias e já iniciaram estudos. Com modelos distintos de oferta, os Estados de Goiás, Mato Grosso, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Santa Catarina (que contratou o BID para realizar estudos) têm buscado formas de atrair investidores. A maior parte das ofertas está concentrada em Mato Grosso, onde os trechos chegam a 3,1 mil quilômetros de estradas e cujos primeiros editais devem ser publicados em janeiro de 2018.

 

O Estado de Goiás pretende leiloar, no início de 2018, um lote único com 890 quilômetros com trechos de oito rodovias estaduais. A expectativa é divulgar o edital no início do ano e realizar o leilão no primeiro semestre.

 

O Estado do Rio Grande do Sul, além de ter uma rodovia fazendo parte do PPI (a Rodovia de Integração do Sul – BR-101/290/386/448/RS), conta com mais ao menos outros 8 trechos rodoviários para concessão à iniciativa privada.

 

Por fim, o Estado da Bahia iniciou, em 22 dezembro de 2017, a consulta pública de PPP para a concessão da Projeto Sistema Rodoviário BA052 (Estrada do Feijão). A publicação da licitação está prevista para fevereiro de 2018.

 

No âmbito federal, há 8 projetos em andamento no PPI, mas apenas dois estão mais maduros (aguardando aprovação do TCU), enquanto o restante ainda está em fase de estudos. Entre eles estão aqueles que envolvem rodovias já concedidas anteriormente e, portanto, deverão ter modelos de investimento distintos.

 

O setor de rodovias é um dos mais maduros em termos de participação privada e o cenário para 2018 é de novos projetos tanto para os Estados, principalmente tendo em vista o sucesso dos projetos paulistas, quanto para o Governo Federal.

 

FERROVIAS

 

Em 2016, foram anunciadas, no PPI, três concessões ferroviárias: a Norte-Sul, a Ferrogrão e a Fiol. A primeira foi concebida na década de 1980 para cortar o país, ligando Barcarena (PA) ao Rio Grande (RS), sendo que alguns trechos já estão construídos e em operação. A concessão abrangerá trechos implantados e outros a serem construídos, sendo dever do concessionário realizar os investimentos faltantes e explorar de forma monopolista a linha férrea. A Ferrogrão, por sua vez, é considerada de suma importância para o transporte de soja, tendo em vista que carregará o grão do Mato Grosso até o Terminal Portuário de Miritituba (PA). Contudo, é um projeto greenfield, com complexa implantação e licenciamento, sem falar do altíssimo investimento. Já a Ferrovia de Integração Oeste-Leste (“Fiol”) é outra grande obra há muito tempo em discussão. O projeto ficou esquecido e o porto ao qual daria ligação nunca saiu do papel – o que levanta dúvidas sobre sua viabilidade/efetividade.

 

Apesar da expectativa de que as licitações ocorressem no segundo semestre de 2017, o próprio governo reconheceu que, dada a complexidade dos projetos ferroviários, elas devem ocorrer apenas em 2018.

 

Os processos das ferrovias Norte-Sul e a Ferrogrão tiveram avanços durante o ano e já estão em fase final de audiência e consulta pública, devendo, em seguida, passar pelo crivo no Tribunal de Contas da União, o que deve demorar cerca de 6 meses, para que seja possível, então, publicar o Edital (previsto para o 1º trimestre de 2018).

 

O atraso da ferrovia Norte-Sul guarda relação com dificuldades da estatal Valec para concluir as últimas obras da ferrovia, questionamentos do setor privado aos cálculos de demanda feitos pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), e o direito de passagem dos trens por essas outras ferrovias, uma vez que, até o momento, o governo não conseguiu fechar a negociação de termos aditivos aos contratos de concessão das demais concessionárias que deverão abrir seus trilhos para as composições oriundas da Norte-Sul.

 

A Ferrogrão, por sua vez, foi paralisada pelo MPF para que fossem respeitados os direitos das comunidades indígenas da região e ainda enfrenta discussões, já que os interessados ainda entendem que o modelo não está adequado diante da necessidade de realização de investimentos de imenso vulto.

 

Assim que chegar a uma definição sobre essas pendências, a ANTT precisará enviar as versões finais do edital e do contrato para o Tribunal de Contas da União (TCU). Depois de um aval do órgão de controle, a ideia é marcar o leilão com prazo de cem dias para uma análise detalhada das empresas. Há expectativa de o cronograma escorregar para o segundo semestre, já em plena campanha eleitoral.

 

Além disso, o Governo Federal, impulsionado pelas empresas interessadas na operação da Ferrogrão, planeja alterar as regras de financiamento do BNDES para, entre outros recursos, aumentar o prazo de carência para o pagamento do financiamento e, com isso, atrair mais investidores para viabilizar o investimento.

 

A concessão da Fiol encontra-se ainda em fase de estudos e, apesar da previsão do Governo Federal de que o leilão ocorrerá no final de 2018, não há perspectiva de que realmente haja uma licitação em 2018.

 

Emitida em 2017, a MP 752 foi convertida em lei em 2017 (Lei nº 13.448/17) e trouxe mais certezas para a relicitação e a prorrogação antecipada para os setores rodoviário, ferroviário e aeroportuário.

 

As responsáveis pelas seis principais malhas ferroviárias do país já solicitaram a prorrogação antecipada dos contratos à ANTT, mas os processos se encontram parados, devido à recomendação do MPF para que houvesse regularização de possíveis passivos e descumprimentos contratuais pelas concessionárias. Além disso, é necessária prévia manifestação conclusiva do TCU.

 

O MPF destacou problemas relacionados ao modelo de regulação vigente e à execução dos contratos de concessão atualmente em vigor, como abandono de trechos ferroviários, falhas operacionais, acidentes e dano ambiental, por exemplo. Por isso, não considera razoável a prorrogação da concessão a uma empresa sem avaliar o desempenho em demais trechos já concedidos.

 

As manifestações do Governo Federal são de que haverá uma dedicação intensa à criação de parcerias com o setor privado para destravar a malha ferroviária do País em 2018, realizando uma “entrega robusta” de projetos que tragam investimento em ferrovias para que o escoamento da produção agropecuária brasileira possa ocorrer com menos custos logísticos. Resta aguardar a torcer para que os principais óbices aos investimentos sejam resolvidos o quanto antes, sem perder a qualidade técnica dos projetos.

 

SANEAMENTO

 

Em 2017, o programa de desestatização anunciado pelo BNDES perdeu adeptos. Dos 18 estados que haviam declarado intenção de aderir ao programa, apenas 7 tiveram estudos de viabilidade iniciados e são apontados como candidatos para virar novos projetos em 2018*(2).

 

Notícias e declarações indicam que a privatização de companhias estatais não será o caminho adotado nas modelagens do Banco, em razão do risco da perda dos contratos de programa destas empresas com os municípios (vide § 6º do art. 13 da Lei de Consórcios Públicos e Convênios de Cooperação). Parece que o caminho a ser proposto voltará aos arranjos de subconcessão e PPPs hoje praticados, tal qual ocorre em Teresina/PI e Recife/PE.

 

Em Teresina/PI, finalmente houve a assinatura do contrato de subconcessão dos serviços de água e esgoto, em março de 2017. Fruto de um consórcio liderado pela AEGEA Saneamento, a sociedade Águas de Teresina Saneamento SPE S/A realizará investimentos de R$1,7 bilhão, operando a concessão até 2047. Já a PPP de Recife/PE merece menção pela celebração, em dezembro de 2017, de Termo de Ajuste de Gestão – TAG, acordado com o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco para rever e readequar econômica e financeiramente o Contrato, repactuando os atrasos da então Odebrecht Ambiental e corroborando a assunção da concessionária pela Brookfield, por meio de BRK Ambiental.

 

Importante destacar aqui que poucas concess̵es e PPPs foram licitadas e assinadas, mesmo diante do segundo lugar que o setor de saneamento ocupou no n̼mero de Procedimentos de Manifesta̤̣o de Interesse РPMIs em 2017*(3).

 

No campo regulatório, o ano de 2017 (i) testemunhou a 2ª revisão ordinária da Sabesp/SP, assim como o primeiro processo de revisão ordinária de outras duas companhias estaduais, a Sanepar/PR e a Copasa/MG; (ii) contou com a prorrogação do prazo para elaboração de planos de saneamento, para 31 de dezembro de 2019, conforme o Decreto nº 9.254/2017; e (iii) verificou a solução da disputa entre a Sabesp e o município paulista de Santo André, já que o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cade determinou o arquivamento da denúncia de que a estatal praticaria price squeezing para conseguir concessões de alguns municípios.

 

2017 ainda foi marcado pela ampliação da discussão acerca de uma reforma regulatória do setor de saneamento básico se aprofundou. Uma das ideias principais por trás desta proposta de mudança é fomentar a padronização da prática regulatória do saneamento, por meio da Agência Nacional de Águas – ANA.

 

Diante do exposto, a perspectiva para 2018 é de continuidade dos trabalhos regulatórios de 2017. Superados os desafios jurídicos, poderá haver uma nova onda de projetos e operações do setor.

 

ENERGIA ELÉTRICA

 

O setor de energia elétrica foi muito discutido no ano de 2017. Dentre os diversos temas em pauta, podem ser destacados como mais relevantes: a discussão sobre reforma do setor e a privatização da Eletrobras.

 

Quanto à reforma do setor, importa destacar que já havia uma discussão em andamento no âmbito da chamada do projeto estratégico de Pesquisa e Desenvolvimento nº 20 – que tratava do Aprimoramento do Ambiente de Negócios do Setor Elétrico. No entanto, a chamada foi encerrada em março de 2017 pela ANEEL, sob a alegação de que não houve justificativa suficiente para o enquadramento do projeto no programa de P&D. Com a revogação da Chamada nº 20, o Governo Federal achou por bem tomar as rédeas da pretendida reforma do setor por meio do MME e da Empresa de Pesquisa Energética – EPE. Foi, então, divulgada a Consulta Pública MME nº 33/2017, convocando a sociedade para um debate acerca das propostas de adequação da regulação do setor de energia constantes da Nota Técnica nº 5/2017/AEREG/SE. Mencionada NT apresentou propostas de alteração legislativa em questões como o aumento do mercado livre, maior acoplamento entre preço e operação, separação entre lastro e energia, adequação dos subsídios e destinação dos encargos setoriais, descotização, privatização, desjudicialização do setor, entre outros.

 

Por tratar de temas variados, a proposta gerou acalorada discussão na sociedade. Após o fim do prazo para recebimento das contribuições, o Ministério ainda não sinalizou a continuidade das propostas de alteração legislativa.

 

Outra notícia que movimentou o ano foi o anúncio da privatização da Eletrobrás, maior empresa do setor elétrico brasileiro, com cerca de 30% da capacidade de geração do Brasil e 70 mil quilômetros de linhas de transmissão. Nos últimos anos, a estatal enfrentou diversas dificuldades financeiras e operacionais. É inegável que parte dos problemas enfrentados foram agravados pela decisão da empresa de aceitar as condições de prorrogação das concessões de geração estabelecidas pela MP nº 579/2012, cujas regras estão sendo rediscutidas no âmbito da reforma setorial.

 

No apagar das luzes de 2017, o Governo Federal publicou a Medida Provisória nº 814 que, entre outras disposições, revogou dispositivo legal que vedava a inclusão da Eletrobrás e de suas subsidiárias de geração e transmissão no Programa Nacional de Desestatização – PND. A medida, contudo, não foi bem recebida pelo Congresso, que esperava receber um Projeto de Lei específico tratando do tema e não simplesmente a inclusão da Eletrobrás no PND.

 

Quanto aos novos negócios e leilões, releva notar que este foi um ano aquecido para o mercado, tanto no segmento de transmissão como no de geração.

 

O primeiro leilão de transmissão do ano, realizado em abril, terminou com 31 de 35 lotes arrematados, tendo o deságio médio de 36,5% e investimento estimado de R$ 12,7 bilhões. O aumento da competição neste leilão também pode ser justificado pelo fato de que o governo elevou a taxa de retorno oferecida para os empreendimentos de transmissão, corrigindo a falha de leilões anteriores.

 

Em dezembro, outros 11 lotes de transmissão foram arrematados, o deságio médio foi de 40,46%, com investimento estimado de R$ 8,7 bilhões.

 

No segmento de geração de energia elétrica, em dezembro ocorreu o Leilão A-6, com a contratação de energia de 63 novos empreendimentos de geração, representando 3.841 MW potência (2.930 MW médios), cujos investimentos estão estimados em R$ 13,9 bilhões. A fonte eólica viabilizou 49 usinas (1.386 MW), além de 6 PCHs (139 MW), 6 de biomassa (177,05 MW) e duas térmicas a gás (2.138 MW). O preço médio final do leilão R$ 189,45/MWh, com deságio médio de 38,7%. Os contratos têm prazo de suprimento de 30 anos para empreendimentos hidrelétricos, 20 anos para eólicos e 25 anos para as térmicas.

 

Adicionalmente, nesse ano finalmente chegou ao fim a novela das usinas hidrelétricas de São Simão, Jaguara, Miranda e Volta Grande, da CEMIG. Após vitórias nos tribunais superiores, a União decidiu seguir com o leilão, ocorrido em 27 de setembro, no qual se sagraram vencedoras State Power Investment – SPIC (UHE São Simão); Enel (UHE Volta Grande), e Engie (UHE Jaguara e UHE Miranda).

 

Finalmente, deve-se destacar outra novidade de 2017: o Leilão de Descontratação de Energia. Diante da significativa queda no consumo de eletricidade nos últimos anos, causada principalmente pela forte recessão econômica, e a dificuldade de diversas empresas implementarem seus parques geradores, tirando-os “do papel”, sabe-se que esta modalidade de leilão, até então inédita no país, foi bem recebida pelos agentes do setor, no entanto a descontratação foi inferior ao esperado pelo Governo Federal.

 

PETRÓLEO E GÁS

 

O setor de óleo e gás também apresentou evolução em 2017. Cumpre relembrar que no início do ano o governo anunciou a nova política de conteúdo local, diminuindo as porcentagens de bens e serviços que devem ser contratados exclusivamente no Brasil. A redução aumenta a competitividade e a liberdade para negociar com fornecedores, impulsionando os investimentos.

 

Os novos índices mínimos de conteúdo local passam a ser de 50% para exploração e desenvolvimento em terra. Para áreas marinhas com mais de 100 metros de profundidade, os percentuais são de 18% para exploração; 25% para construção de poço; 40% para sistema de coleta e escoamento. A unidade estacionária de produção (UEP) fica com 25%.

 

Importa destacar que nas 2ª e 3ª Rodadas de Partilha da Produção no Pré-sal foram arrematados seis dos oito blocos oferecidos nos dois leilões, gerando R$6,15 bilhões de arrecadação em bônus de assinatura de R$760 milhões em investimentos previstos.

 

O aumento de interesse do mercado nesse tipo de leilão também se deveu pelo aprimoramento legislativo para impor o fim da obrigatoriedade de a Petrobras ser operadora no pré-sal, o que abriu oportunidade para a entrada de outras empresas.

 

Especificamente no setor de gás natural, o ano se mostrou um tanto frustrante, na medida em que o Projeto Gás para Crescer não rendeu medidas tão efetivas quanto se esperava. No entanto, é certo que grandes players estão se movimentando, acreditando em uma abertura “espontânea”, independentemente da modernização da regulação, em razão da redução da participação da Petrobrás nesse mercado.

 

TELECOMUNICAÇÕES

 

A revisão do marco regulatório do setor de telecomunicações não se concretizou em 2017. Após a aprovação do PLC 79, no final de 2016, alguns Senadores recorreram e judicializaram o projeto de lei que visava atualizar a legislação setorial. O Ministro Luís Roberto Barroso, do Supremo Tribunal Federal, deferiu pedido liminar dos Senadores e, no âmbito do MS nº 34.562, determinou o retorno do projeto de lei ao Senado para apreciação formal dos recursos interpostos, impedindo nova remessa à sanção presidencial até o julgamento final da ação ou ulterior decisão do Relator do feito após o recebimento da decisão sobre os recursos interpostos.

 

Inovações na regulação do setor vieram por meio da Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel. Destacam-se, por exemplo, a Resolução nº 684/2017, que revogou a Resolução nº 507/2008 e aprovou a metodologia para cálculo do Fator de Transferência “X” aplicado nos reajustes de tarifas do STFC, e a Resolução nº 683/2017, que revogou a Resolução nº 274/2001 e trouxe um novo Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações. Além destas, também citamos aqui a Resolução nº 678/2017, que aprovou a alteração dos Contratos de Concessão para a prestação de STFC, nas modalidades de serviço Local, Longa Distância Nacional – LDN e Longa Distância Internacional – LDI.

 

Acreditamos que 2018 promete mais debates para o setor, especialmente em função das reflexões que o aniversário de 20 anos das privatizações irá fomentar, juntamente com as discussões para o desenvolvimento da nova geração da conexão sem fio, chamada de 5G.

 

MINERAÇÃO

 

É notório para os atuantes no setor da mineração que havia a necessidade de se realizar alterações visando a modernização das práticas e a revisão do Código de Minas para manter a competitividade e fortalecer o setor que, até então, possuía dispositivos excessivamente burocratizados e ineficazes.

 

Diante disso, foram editadas e convertidas em lei as Medidas Provisórias nos 789 e 791 (Leis nos 13.540 e 13.575 de 2017, respectivamente). Essas normas tratam, respectivamente, da alteração da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (“CFEM”) e da criação da Agência Nacional de Mineração (“ANM”). A MP nº 790, lançada em conjunto com as citadas acima, e que alterava o Decreto-Lei nº 227/67 (“Código de Minas”), caducou sem votação e perdeu sua eficácia.

 

As principais alterações no cálculo da CFEM foram a sua cobrança, no caso de venda, com base no faturamento bruto da empresa (descontada apenas a tributação direta sobre a comercialização), e não mais sobre o resultado líquido, o que aumenta o valor da tributação, e o aumento das alíquotas de diversos minérios, incluindo o ferro.

 

Em contrapartida ao aumento da CFEM, a expectativa das mineradoras era de que o governo realizasse outras alterações que pudessem melhorar o ambiente de negócios para a mineração como, por exemplo, desburocratizar o licenciamento ambiental, que inibe a expansão da atividade no Brasil. Ocorre que a MP nº 790 que pretendia alterar Decreto-Lei nº 227/1967 para modernizar os procedimentos adotados e compatibiliza-los com o novo modelo de regulação do setor não foi convertida em lei e caducou.

 

Além disso, a criação da ANM, agência reguladora que sucederá o DNPM em todas as competências legais, obrigações, direitos, receitas e ações judiciais, também trará alterações na regulação do setor.

 

Trata-se de uma agência que traz o que há de mais moderno no âmbito das agências reguladoras, estando alinhada com o PL nº 6621/2016 (“Lei Geral das Agências”), em tramitação no Senado, principalmente com relação à divisão de competências e às decisões colegiadas, assegurando à regulação seu papel de agente de estado. A presença de uma agência reguladora, um órgão independente e técnico, com menor influência política, tende a melhorar a fiscalização e promover equilíbrio entre os agentes do mercado. No entanto, foram excluídas do texto original as disposições relativas à nomeação dos dirigentes e à criação de uma taxa de fiscalização a ser paga à ANM, o que contribuiria em muito para a independência e tecnicidade da autarquia.

 

Embora o Brasil tenha um imenso potencial minerário, o setor vinha sendo negligenciado nos últimos anos, o que foi refletido, por exemplo, na ausência de uma agência reguladora própria e na falta de atualização de seu marco regulatório. Com as mudanças trazidas pelas Medidas Provisórias, o Governo se volta a essa atividade tão importante à economia nacional na tentativa de criar um ambiente juridicamente seguro que possa atrair investidores e impulsionar a competitividade do setor. Além disso, a criação da ANM é um importante passo para todas as agências reguladoras, já que suas disposições estão muito alinhadas com a futura Lei Geral das Agências, garantindo uma regulação mais técnica e independente.

 

Em 2018, o cenário que se desenha é de analisar o quanto as mudanças vão impactar realmente no setor e qual será o nível de implementação das novidades.

 

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1. Esse item se propõe a analisar os projetos de infraestrutura desenvolvidos ao longo de 2017, com exceção daqueles enquadrados no PPI, já tratados em seção apartada.

2. Vide, nesse sentido, reportagem “Estados desistem do programa de privatização do saneamento”, do jornal Folha de São Paulo de 21.10.2017.

3. Cf. reportagem da Folha de São Paulo “Cresce procura de prefeituras por parceria com empresas”, publicada dia 26 de dezembro de 2017. Segundo informações noticiadas, o setor de saneamento foi responsável por 24 dos 140 PMIs de 2017, ficando atrás unicamente do setor de iluminação pública.